Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. V., A. V., A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1710/22 w sprawie ze skargi M. V., A. V. i A. J. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 746/15 1. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku; 2. przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz M. V., A. V. i A. J. sumy pieniężne po [...] ([...]) złotych na rzecz każdego z nich; 3. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz M. V., A. V. i A. J. solidarnie [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1710/22 po rozpoznaniu skargi M. V., A. V. i A. J. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 746/15 wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3); zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz M. V. , A. V. i A. J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że M. V., A. V. i A. J. pismem z 2 czerwca 2022 r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Prezydentowi m.st. Warszawy w związku z niewykonaniem przez ten organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2016r. sygn. akt I SAB/Wa 746/15, zobowiązującego Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej hip. [...] (dawnej ul. [...]) - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały zaś organowi 2 czerwca 2016 r. Wskazano, że w związku ze zwłoką w wykonaniu wyroku i wnoszonymi w tym przedmiocie skargami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2017 r. I SA/Wa 1404/17 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości [...] złotych, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kolejnym wyrokiem, z dnia 5 kwietnia 2018 r. I SA/Wa 2319/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] złotych, ponownie stwierdzając, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał na rzecz A. J. , J. J., G. M. i E. V. sumę pieniężną po [...] zł. W związku z dalszym niepodejmowaniem rozstrzygnięcia w sprawie, skarżący wnieśli po raz trzeci skargę, w której żądali wymierzenia organowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności organu, przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oddalając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Sąd Wojewódzki nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej "sankcji" w postaci przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji rozpatrującej wniosek o przyznanie odszkodowania. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że powyższe żądanie nie zostało poparte właściwie żadnym uzasadnieniem. Strona skarżąca ograniczyła się jedynie do przytoczenia orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego kwestii przyznawania sumy pieniężnej oraz wskazania, że bez tej sankcji organ sprawy nie rozpatrzy. Tymczasem, jak wskazano, zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a, suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie.

Skargę kasacyjną od wyroku, w części dotyczącej pkt 3, wywiedli M. V., A. V. i A. J. zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 154 § 7 ustayw z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej jako: "p.p.s.a." w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis uprawnia Sąd do przyznania od organu sumy pieniężnej jedynie w sytuacji, gdy nie została wydana decyzja rozstrzygająca sprawę oraz gdy została wykazana przez skarżących szkoda, czy też krzywda jaką ponieśli w związku z bezczynnością organu w wykonaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w którym Sąd ten zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie, co doprowadziło do oddalenia skargi w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej podczas gdy, art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi jedynie, iż Sąd uwzględniając skargę może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną oraz określa maksymalną wysokość sumy pieniężnej, tj. przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby się kierować Sąd ustalając zasadność przyznania jak i wysokość przyznanej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego; jednocześnie tryb przyznania sumy pieniężnej jest oddzielny względem dochodzenia odszkodowania, które zostało przewidziane w art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. i nie podlega pod ten tryb, w tym nie podlega pod zasady ustalone dla dowodzenia doznanej szkody, co sprawia, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd kwalifikowanej formy bezczynności w zakresie wykonania wyroku zobowiązującego, Sąd powinien szczególnie brać pod uwagę możliwość przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej wobec dotychczasowego okresu bezczynności organu w wykonaniu wyroku zobowiązującego, a tym samym okresu w którym strony postępowania oczekiwały na wydania rozstrzygnięcia, niezależnie czy organ w toku postępowania z art. 154 § 1 p.p.s.a. wydał decyzję; czy też skarżący w skardze z art. 154 § 1 p.p.s.a domagając się przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej wykazali na czym w ich przypadku polega doznanie szkody, czy też poczucia krzywdy wynikające z bezczynności organu w wykonaniu wyroku zobowiązującego, jak i wykazania ich oraz miarkowania względem żądanej wysokości sumy pieniężnej.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w części wyroku WSA w Warszawie tj. w zakresie pkt 3 i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości [....] złotych oraz zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem; ewentualnie uchylenie w części wyroku WSA w Warszawie tj. w zakresie pkt 3 i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w części tj. w zakresie pkt 3 i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Skarżącego Kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem. Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił Prezydent m. st. Warszawy wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżących kasacyjnie zwrotu zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 154 § 7 w zw. z § 1 p.p.s.a. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej wskazano, że zarzuca ona Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię wskazanych przepisów, to w istocie z jej uzasadnienia wynika, że swojej zasadności upatruje ona również w błędnym zastosowaniu tych przepisów. Niewłaściwe zastosowanie przepisu to stan braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym, a przesłankami zastosowania tego przepisu. W przypadku regulacji art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. sytuacja jest o tyle skomplikowana, że ustawodawca, przewidując możliwość przyznania skarżącym sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny.

Na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 154 § 7 p.p.s.a.).

Suma pieniężna stanowi instrument służący zapewnieniu efektywności kontroli sądowoadministracyjnej, poprzez zdyscyplinowanie organu administracji publicznej w razie uchylania się przezeń od wykonywania prawomocnego wyroku.

W zaskarżonym w niniejszym przypadku wyroku, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że ze względu na duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku (blisko 6 lat) niewykonanie prawomocnego wyroku ma w sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd Wojewódzki wskazał, że z punktu widzenia zasady praworządności, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany przez tak długi okres. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaakcentowano, że działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe i niesprawne, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Równocześnie jednak Sąd Wojewódzki odmówił skarżącym przyznania sumy pieniężnej od organu.

Dokumentacja akt sprawy prowadzi do wniosku, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. przez nieadekwatne do okoliczności sprawy oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Podzielić należy stanowisko, że choć ustawodawca nie określił przesłanek, którymi powinien kierować się sąd przy przyznawaniu sumy pieniężnej, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu ("sąd może przyznać"), to jednak nie jest to uznanie dowolne, ale uprawnienie orzecznicze sądu administracyjnego, który powinien z niego skorzystać stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. A zatem, sąd administracyjny który stwierdzi, że konkretne w danej sprawie uchybienie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania sumy pieniężnej skarżącemu tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach (por. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48). W badanej sprawie Sąd Wojewódzki stwierdzając, że sześcioletnia zwłoka w wykonaniu wyroku nosi znamiona rażącego naruszenia prawa (pkt 2 zaskarżonego wyroku), oddalając jednocześnie wniosek o przyznanie sumy pieniężnej (pkt 3 zaskarżonego wyroku) nie wskazał na żadne szczególne okoliczności, które uzasadniały w jego ocenie odstąpienie od przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Jakkolwiek zatem, przyznanie sumy pieniężnej zostało pozostawione uznaniu sądu, to nie jest trafne stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do tego, że - zważywszy na okoliczności tej sprawy - samo długotrwałe i nieefektywne prowadzenie postępowania nie stanowiło wystarczającej okoliczności do jej przyznania. Podkreślić też trzeba, że nietrafnie Sąd Wojewódzki ocenił, że poniesiona krzywda wymagała skonkretyzowania przez wskazanie na obiektywnie weryfikowalne następstwa zwłoki. Ponieważ przyznanie sumy pieniężnej stanowi swoiste zadośćuczynienie za krzywdę jaką strona poniosła w związku z wadliwym działaniem administracji publicznej, sąd administracyjny winien był rozważyć rozmiar uciążliwości z którymi strona zmuszona była zmagać w obronie swoich praw przez 6 lat bezczynności organu w wykonaniu prawomocnego wyroku. Zastosowanie sumy pieniężnej pozostawiono do oceny sądu, który rozważając podstawy do jej przyznania powinien wziąć pod uwagę okoliczności danej sprawy, w szczególności okres, jaki upłynął od wydania prawomocnego wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy, w tym ewentualną wielokrotność skarg na niewykonanie wyroku. Oczywiście instytucja ta nie powinna stać się instrumentem uzyskiwania dochodu przez zainteresowanych, a przeciwdziałać temu pozwala właśnie pozostawienie oceny okoliczności sprawy do oceny sądu. W niniejszej sprawie kolejne skargi na wykonanie wyroku dzielą znaczne okresy czasu, a zaniechanie organu w wykonaniu wyroku było już sankcjonowane w tym również przyznaniem stronom sumy pieniężnej.

Czynnikami mającymi wpływ na przyznanie i wysokość sumy pieniężnej, związanymi ze stopniem poczucia bezsilności strony, jest długość okresu, przez jaki organ nie wykonuje prawomocnego wyroku, wydawanie kolejnych wyroków w trybie art. 154 p.p.s.a. i poziom aktywności organu. Z natury rzeczy trwające postępowanie administracyjne jest dla stron źródłem obowiązków procesowych związanych z koniecznością informowania organu o zmianie adresu, wymusza stałą staranność w monitorowaniu nadchodzącej korespondencji, skarżący zmuszeni są do ponawiania czynności procesowych i ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Jakkolwiek, zgodzić trzeba się z Sądem Wojewódzkim, że uciążliwości te nie zostały literalnie wyeksponowane w złożonej w niniejszej sprawie skardze, to jednak z jej uzasadnienia wynika wprost poczucie bezsilności wobec ignorowania wyroków zobowiązujących do załatwienia sprawy skarżących i wieloletniego utrzymywania się takiego stanu rzeczy. Te wszystkie okoliczności, w połączeniu z długością okresu, w jakim mają miejsce i wzgląd na konieczność wywołania skutku dyscyplinującego, uzasadniały przyznanie sum pieniężnych w wysokości po [...] zł dla każdego ze skarżących. Mając na uwadze górne granice określone w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a., kwoty te nie są w okolicznościach sprawy wygórowane, a jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są w łącznej wysokości dostatecznie wysokie, aby zadziałać motywująco na Prezydenta m. st. Warszawy.

Z powyższych względów i mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 154 § 1 i 7 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1-3 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, ze względu na uwzględnienie skargi kasacyjnej od rozstrzygnięcia wyroku oddalającego skargę, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.