Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 15 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala

W dniu 14 lipca 2014 r. do Urzędu Miejskiego w R. wpłynął wniosek P. K., w którym, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, domagał się on udostępnienia informacji poprzez podanie czy Gmina w okresie od 2012 r. do dnia złożenia wniosku zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej wnoszę o udostępnienie treści umów".

Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z 12 września 2014 r. Burmistrz odmówił wnioskodawcy udostępnienia treści umów zawartych z kancelariami prawnymi na obsługę prawną, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 27 lutego 2015 r. uchyliło zaskarżona decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. K. o udostępnienie informacji publicznej, Burmistrz [...] w dniu 5 maja 2015 r. wydał decyzję znak: [...], którą odmówił wnioskodawcy udostępnienia treści 11 umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę [...] z kancelariami prawnymi na obsługę prawną oraz 9 umów cywilnoprawnych zawartych przez jednostki organizacyjne Gminy [...] z kancelariami prawnymi na obsługę prawną w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia 14 lipca 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. G., która zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do objęcia wnioskiem wnioskodawcy z dnia 11 lipca 2014 r. umowy będącej w posiadaniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej - Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej i zawartej z gminną jednostką organizacyjną - Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej, a nie z Burmistrzem [...] i niebędącej w posiadaniu Burmistrza [...]. Nadto odwołująca się zrzuciła naruszenie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania orzeczenia przez organ I instancji o odmowie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej również i z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, jak również naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 kpa przy zastosowaniu art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezawiadomienie odwołującej się o wszczęciu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej i niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odwołująca się domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy wnioskodawcy udostępnienia treści umowy cywilnoprawnej zawartej przez jednostkę organizacyjną Gminy [...] - Zakład Gospodarki Mieszkaniowej z kancelarią prawną na obsługę prawną w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia 14 lipca 2014 r. i umorzenia postępowania administracyjnego I instancji w tej części, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, tj. o odmowie wnioskodawcy udostępnienia treści ww. umowy z uwagi na ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, tj. tajemnicę zawodową jaką jest tajemnica radcy prawnego oraz z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

SKO w [...] postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 17 pkt 1, art. 127 § 1 i 2 kpa oraz art. 2 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Zdaniem Kolegium w sprawach o udostępnienie informacji publicznej przymiot strony przysługuje tylko i wyłącznie wnioskodawcy, a innych stron w takim postępowaniu nie ma i to niezależnie od tego, czy jest to etap postępowania o charakterze administracyjnym kończący się udostępnieniem wnioskowanej informacji, czy też etap postępowania administracyjnego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. od chwili wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Dlatego za stronę postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 5 maja 2015 r. należało uznać wyłącznie wnioskodawcę P. K.. W konsekwencji prawo do złożenia odwołania od decyzji wydanej w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej przysługiwało wyłącznie P. K.. To zaś skutkowało uznaniem odwołania złożonego przez M. G. za niedopuszczalne, ponieważ M. G. nie była wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, a więc nie posiadała ona legitymacji do złożenia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Skargę na postanowienie SKO w [...] wniosła M. G., zarzucając naruszenie:

1) art. 28 kpa przy zastosowaniu art. 16 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ administracji, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej z wniosku P. K., i w związku z tym legitymacji do złożenia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu, mimo że informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę jej przedsiębiorstwa;

2) art. 28 kpa przy zastosowaniu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o radcach prawnych poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ administracji, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej z wniosku P. K., i w związku z tym legitymacji do złożenia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu, mimo że informacje objęte wnioskiem stanowią jej tajemnice zawodową,

3) art. 2 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przepis ten jest przepisem szczególnym wobec art. 28 kpa i w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że stroną w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej jest wyłącznie wnioskodawca, a skarżąca skoro nie była wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie, to nie posiada przymiotu strony tego postępowania, a w konsekwencji legitymacji do złożenia odwołania;

4) art. 134 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej.

Skarżąca domagała się uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ustanawia szczególny sposób działania podmiotów rozpatrujących wnioski o udostępnienie informacji publicznej, reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie takiej informacji oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji należy przyjąć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa wyłącza dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy kpa. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1038/15 oraz powołane w uzasadnieniu inne orzeczenia dotyczące tej kwestii).

Zatem za nietrafny należy uznać pogląd wyrażony w skardze, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej krąg stron wyznacza art. 28 kpa i w związku z tym zastosowanie znajdzie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepisem szczególnym wobec art. 28 kpa jest art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Zauważyć należy też, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie odsyłają do kpa tylko w niektórych przypadkach, odnoszących się zazwyczaj do decyzji wydanej w postępowaniu o udzielenie tej informacji, np. zgodnie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy kpa stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Podkreślić trzeba też, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, poza wnioskodawcą, nie ma innych stron. W takim postępowaniu właściwy organ obowiązany jest ocenić, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej stanowić będzie naruszenie prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, które w udostępnianym dokumencie się znajdują. Natomiast ta osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie są stronami w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 28 kpa.

Zauważyć należy również, że przyjęcie szerokiego rozumienia kręgu stron w postępowaniu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w istocie zniweczyłoby samo prawo do domagania się udostępnienia tej informacji. Nawet domaganie się udostępnienia jednej decyzji administracyjnej skutkowałoby obowiązkiem ustalania przez organ kręgu stron, opierając się na kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem udostępnianej decyzji. To zaś prowadziłoby do konieczności weryfikacji kręgu stron (zwłaszcza w sytuacji, gdy wnioskodawca domagałby się udostępnienia decyzji wydanej kilka lub kilkanaście lat temu) i skutkowałoby znacznym ograniczeniem możliwości efektywnego domagania się realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Niezasadnie zarzucono w skardze naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak bowiem wskazano wyżej, brak jest podstaw do stosowania przepisów kpa do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej odsyłają bowiem do kpa tylko w niektórych przypadkach , odnoszących się do decyzji wydanych w postępowaniu o udzielenie tej informacji.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że SKO w [...] słusznie uznało, iż skarżąca nie była stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej zainicjowanego wnioskiem P. K., a więc nie była też podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] wydanej w wyniku rozpatrzenia tego wniosku. W przypadku zaś, gdy podmiot niebędący stroną postępowania złożył odwołanie, trafnym było stwierdzenie niedopuszczalności takiego odwołania. Dlatego za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 134 kpa.

W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.