II OSK 889/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-09	
Data wpływu	2016-04-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Arkadiusz Windak
Teresa Kobylecka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1399/15	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 134, 237 par 3, 238 par 1, 28, 61, 234, 233, 111, 144, 123; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409;  art. 80 ust 2 pkt 2, art. 83 ust 2, art. 30; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 133 PAR 1, ART. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 9 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1399/15 w sprawie ze skargi F. P. na postanowienie nr ... M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 września 2015 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Kr 1399/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę F. P. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 września 2015r. wydane na podstawie art. 134 i art. 111 w związku z art. 144 i 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), w którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez F. P. od zawiadomienia z dnia 4 sierpnia 2015r., znak: ... o uznaniu za bezzasadną skargę - wniosek F. P. z dnia 13 lipca 2015r. o wszczęcie postępowania i spowodowanie rozebrania przez J. M. trwałego ogrodzenia na części drogi publicznej nr ... położonej w S., które to ogrodzenie zostało wykonane przez nią bez zgłoszenia i zezwolenia na wykonanie powyższych prac.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 17 lipca 2015r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B., zw. dalej PINB, wpłynął wniosek skarżącego z dnia 13 lipca 2015r. "o wszczęcie postępowania i spowodowanie rozebrania przez J. M. trwałego ogrodzenia na części drogi publicznej nr ... położonej w S., które to ogrodzenie zostało wykonane przez nią bez zgłoszenia i zezwolenia na wykonanie powyższych prac".

W dniu 31 lipca 2015r. na przedmiotowej działce zostały przeprowadzone czynności kontrolne przez pracowników PINB. W dniu 4 sierpnia 2015r. PINB działając na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomił F. P. o uznaniu za bezzasadną jego skargę - wniosek z dnia 13 lipca 2015r, wskazując w uzasadnieniu podjęte w sprawie czynności, wynikające z nich ustalenia i stwierdzenie, że organ nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania.

W dniu 10 września 2015r. na dziennik podawczy WINB, za pismem PINB z dnia 4 września 2015r. wpłynęło odwołanie F. P. od zawiadomienia z dnia 4 sierpnia 2015r., znak: ...

W postanowieniu z dnia 30 września 2015r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez F. P. od zawiadomienia z dnia 4 sierpnia 2015r. wskazując, że brak jest argumentów wystarczających do uznania, że pismu PINB z dnia 4 sierpnia 2015r. można przypisać charakter decyzji administracyjnej. Organ I instancji działając w trybie postępowania kontrolno-wyjaśniającego nie miał kompetencji do wydania decyzji administracyjnej. Pismo PINB nie zawiera jednego z niezbędnych elementów decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie, rozumiane jako przesądzenie przez organ o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. Ten fragment decyzji musi być tak sformułowany, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakie uprawnienie lub obowiązek skierowano do określonego podmiotu. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani wyprowadzać z uzasadnienia pisma.

W piśmie z dnia 4 sierpnia 2015r. PINB konsekwentnie używa sformułowania "zawiadamia", co przesądza o tym, że przedmiotowe pismo nie rozstrzyga o prawach stron, ani uczestników postępowania, a jedynie informuje wnoszącego o sposobie załatwienia złożonej przez niego skargi. Nie zawiera wiążących ustaleń co do konsekwencji zastosowania określonego przepisu materialnego. Zamiast tego PINB w przedmiotowym piśmie zamieścił odniesienie się do twierdzeń wnioskodawcy w zakresie samowoli budowlanej, co stanowi realizację wymogów wynikających z art. 238 § 1 k.p.a.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 września 2015r. wniósł F. P., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że z treści pisma z dnia 4 sierpnia 2015r., zatytułowanego "Zawiadomienie" wyraźnie wynika, iż zamiarem organu administracji publicznej I instancji było udzielenie odpowiedzi na pismo F. P., zakwalifikowane przez organ jako skarga w rozumieniu rozdziału 2 działu VIII k.p.a., a nie jako podanie (wniosek), wszczynające postępowanie administracyjne. W konsekwencji organ odwoławczy uznał odwołanie wniesione od pisma informującego o sposobie załatwienia skargi za niedopuszczalne.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z regulacji art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a. wynika, iż w miejscu rozstrzygnięcia znaleźć się powinno poinformowanie o sposobie załatwienia sprawy. Biorąc jednak pod uwagę, że zarówno rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., jak i zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy w rozumieniu art. 237 § 3 k.p.a. powinny odnosić się do konkretnych i zindywidualizowanych praw lub obowiązków, ich zewnętrzna forma może być podobna, czy wręcz identyczna. Sąd wskazał, że nie można uznać za decyzję administracyjną każdej informacji o sposobie załatwienia skargi z rozdziału 2 działu VIII k.p.a. Gdyby intencją ustawodawcy było takie uregulowanie skarg, aby ich załatwienie przybierało formę decyzji administracyjnej, wskazałby to wprost w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy strona postępowania stoi na stanowisku, że jej podanie wszczęło postępowanie administracyjne, zaś organ uchyla się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, może skorzystać z odpowiednich środków prawnych, w tym ze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w całości podzielił argumentację organu II instancji, że zawiadomienie PINB z dnia 4 sierpnia 2015r. nie stanowi decyzji administracyjnej i jest pozbawione rozstrzygnięcia, w którym organ przesądza o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. Zamiast tego PINB zamieścił odniesienie się do twierdzeń wnioskodawcy, co stanowi realizację wymogów wynikających z art. 238 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że PINB konsekwentnie używał sformułowania "zawiadamia", co przesądza o tym, że przedmiotowe pismo nie rozstrzyga o prawach skarżącego, a jedynie informuje go o sposobie załatwienia złożonej przez niego skargi.

Zdaniem Sądu, należało przyjąć, że odwołanie skarżącego dotyczyło czynności organu administracji publicznej, która nie ma charakteru decyzji administracyjnej i było niedopuszczalne. Zatem zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy prawidłowo wydał postanowienie o stwierdzeniu jego niedopuszczalności.

W skardze kasacyjnej F. P., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj.:

1) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 111 w zw. z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędne zastosowanie tych przepisów dla stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego w niniejszej sprawie przez F. P. przed administracyjny organ II instancji,

2) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 30 Prawa budowlanego przez niezastosowanie w sprawie tegoż przepisu prawnego przy rozpatrzeniu niniejszej sprawy w zakresie dotyczącym budowy ogrodzenia na podmurówce, przez J. M. na części drogi publicznej nr ... poł. w S., a w to miejsce błędne rozpatrzenie sprawy w zakresie budowy ogrodzenia przez nią na zupełnie innych działkach nr ..., ... i ... poł. w S., a polegające na błędnym usankcjonowaniu w zaskarżonym wyroku naruszenia w tym zakresie prawa przez administracyjny organ drugiej instancji,

3) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez usankcjonowanie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez administracyjny organ drugiej instancji przepisu art. 7 k.p.a., co polegało na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co polega na tym, że zupełnie błędnie rozpatrzono sprawę w zakresie budowanego przez inwestora ogrodzenia na podmurówce na działkach nr ..., ... i ... poł. w S., gdy tymczasem wniosek skarżącego z 13 lipca 2015r. dotyczył zupełnie czego innego, a mianowicie budowy przez inwestora ogrodzenia na podmurówce, na części drogi publicznej nr ... poł. w S., a do czego doszło wobec faktu, że w czasie czynności kontrolnych odbytych w dniu 31 lipca 2015r, o powyższym nie został powiadomiony skarżący i jego pełnomocnik a w konsekwencji tego badano sprawę w kontekście zupełnie innym niż był złożony wniosek, tj. w zakresie ogrodzenia na działkach ..., ... i ... zamiast ogrodzenia na działce ...,

4) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez usankcjonowanie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez administracyjny organ drugiej instancji przepisu art. 77 § 1 k.p.a., co polega na tym, że zupełnie błędnie rozpatrzono sprawę w zakresie budowanego przez inwestora ogrodzenia na podmurówce na działkach nr ..., ... i ... poł. w S., gdy tymczasem wniosek skarżącego z 13 lipca 2015r. dotyczył zupełnie czego innego, a mianowicie budowy przez inwestora ogrodzenia na podmurówce, na części drogi publicznej nr ... poł. w S., do czego doszło wobec faktu, że w czasie czynności kontrolnych odbytych w dniu 31 lipca 2015r., o powyższym nie został powiadomiony skarżący i jego pełnomocnik, a w konsekwencji, badano sprawę w kontekście zupełnie innym niż był złożony wniosek, tj. w zakresie ogrodzenia na działkach ..., ... i ... zamiast ogrodzenia na działce ...

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 2 marca 2016r. oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie niniejszej nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieusprawiedliwione.

Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej jest postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 września 2015r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie to zapadło we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zaskarżone do Sądu postanowienie miało charakter procesowy i nie rozstrzygało sprawy merytorycznie. W konsekwencji, przedmiotowa sprawa sprowadzała się do oceny przez Sąd I instancji, czy zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania.

Z akt sprawy wynika, że PINB kierując do skarżącego zawiadomienie z dnia 4 sierpnia 2015r., działał w oparciu o art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a. W piśmie tym organ zawiadomił o sposobie załatwienia skargi F. P. z dnia 13 lipca 2015r. wskazując, że "wykonane ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20 m, a zatem na jego realizację nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonanie zgłoszenie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Tym samym brak jest materialnoprawnych podstaw do ingerencji PINB względem inkryminowanego ogrodzenia". Ponadto w piśmie stwierdzono, że "wnoszący go wyraźnie zaznaczył, że jego intencją jest zainicjowanie postępowania administracyjnego, a brak jest podstaw do wszczęcia tegoż postępowania z urzędu".

Organ odwoławczy uznał, że budowa ogrodzenia na działce nr ... nigdy nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, natomiast F. P. nie jest stroną takiego, ewentualnego postępowania, zatem zasadne jest potraktowanie jego wniosku z dnia 13 lipca 2015r. jako skargi i rozpatrzenie jej na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. Zgodnie z tym Działem skargi są załatwiane poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, a przepis art. 238 § 1 k.p.a. określa, jaką treść powinno zawierać zawiadomienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie organ zgodnie z art. 28, 61 i 234 k.p.a. dokonał kwalifikacji pisma skarżącego z dnia 13 lipca 2015r. ze względu na treść, osobę wnoszącą oraz sprawę, której dotyczy uznając, że: (1) pismo nie pochodzi od strony, (2) nie wszczyna postępowania administracyjnego, (3) nie stanowi pisma procesowego podlegającego rozpatrzeniu w toku już prowadzonego postępowania. Zdaniem organu stanowiło ono natomiast skargę podlegającą załatwieniu w trybie przepisów zawartych w dziale VIII k.p.a. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 233 k.p.a. "skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania innej strony".

O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się wnoszącego skargę (art. 237 § 3 k.p.a.). Skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy, będącej przedmiotem skargi (p. wyrok NSA z dni 8 maja 2009r., sygn. akt II OSK 789/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza charakteru prawnego ww. pisma pozwala na przychylenie się do oceny organu, podzielonej przez Sąd I instancji, że jest to pismo informujące, wydane na podstawie art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej nie została wydana decyzja, na którą przysługiwałoby odwołanie do organu II instancji. W istocie pismo z dnia 4 sierpnia 2015r. zawierało jedynie stanowisko organu, który pisemnie informował skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi, nie zawierało ono rozstrzygnięcia, które stanowi jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Stanowi ono o uprawnieniu lub obowiązku, wyrażanym najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W świetle orzecznictwa (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981r., sygn. akt SA 1163/81; OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) oraz piśmiennictwa (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i następne) jako minimum elementów decyzji traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ.

Wobec powyższego uznać należało, że pismo z dnia 4 sierpnia 2015r., które nie zawierało rozstrzygnięcia nie miało charakteru decyzji, od której można wnieść odwołanie.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie zawiadomienie z dnia 4 sierpnia 2015r. stanowiło odpowiedź organu na wystąpienie skarżącego z żądaniem sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego wystąpienia ewentualnej samowoli budowlanej, która zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. przybrała formę "zawiadomienia". Zatem M. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. był w pełni uprawniony do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, ponieważ kwestionowana czynność organu administracji (zawiadomienie) nie jest decyzją administracyjną, a co za tym idzie w sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy miał obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 111 w zw. z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędne zastosowanie tych przepisów dla stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego w niniejszej sprawie przez F. P. (zarzut 1) jest nieusprawiedliwiony.

Nadto wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 30 ustawy Prawo budowlane w zakresie "błędnego rozpatrzenia sprawy w zakresie budowanego ogrodzenia" nie mogły odnieść zamierzonego skutku , gdyż zaskarżone do Sądu postanowienie miało charakter procesowy i nie rozstrzygało sprawy merytorycznie. Stąd zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 2, 3 i 4 należało uznać za nieusprawiedliwione.

Uznając zatem, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.