II SA/Kr 1602/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-01-30	
Data wpływu	2014-11-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Szkodzińska
Beata Łomnicka /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1109/15	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 29 ust, 2 pkt 12; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 260; art. 29 ust. 3 pkt 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 25 września 2014 r., znak: [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej M.K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Wojewoda decyzją z dnia 25 września 2014 r. nr [...] na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013.267 ze zm.);

- art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.);

po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – M.K. , od decyzji nr [...] Starosty K. z 18 sierpnia 2014 r. znak: [...], wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia skarżącej dotyczącego zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Przebudowa zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr ([...]) [...] dz. nr [...] na dz. nr [...] w m. D. , gm. K. –L. "

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 18 sierpnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego (dalej Pb), oraz art. 104 Kodeksu posterowania administracyjnego (dalej Kpa) Starosta K. wniósł sprzeciw do zgłoszonego 12 sierpnia 2014 r. przez inwestora, zamiaru przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr ([...]) [...] dz. nr [...] na dz. nr [...] w m. D. , gm. K. –L. , ze względu na fakt, iż zgłoszenie dotyczy budowy objętej wnioskiem uzyskania decyzji pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że inwestor, składając wniosek zgłoszenia na "przebudowę zjazdu indywidualnego" za podstawę do złożenia takiego wniosku zacytował fragment ostatecznej decyzji znak: [...] z 3 października 2011 r.: "(...) w przypadku przebudowy zjazdu należy dokonać zgłoszenia budowy (...)". Według organu wnoszącego sprzeciw załączone do złożonego wniosku projekty wykazują, iż zamierzeniem budowlanym jest przebudowa istniejącego zjazdu.

Według organu wnoszącego sprzeciw w myśli art. 28 Pb wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określają art. 29-31 Pb, gdzie wykazano w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog obiektów zawartych w tych przepisach ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ I instancji wykazał, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określa iż: "przez drogę publiczną należy rozumieć drogę zaliczoną na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczegółowych". Definicja zjazdu (zawarta w art. 4 ust. 8 ww. ustawy) określa "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", zatem przebudowa zjazdu z drogi nie może być realizowana w myśli art. 29 ust. 2 pkt 12 Pb na zasadzie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, ponieważ przepis ten dotyczy przebudowy drogi, a zjazd z drogi nie jest częścią tej drogi.

W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, iż powyższa inwestycja powinna być poprzedzona decyzją o pozwoleniu na budowę.

W dniu 28 sierpnia 2014 r. inwestor wniósł odwołanie od ww. decyzji sprzeciwu z 18 sierpnia 2014 r.

Przedmiotowej decyzji skarżąca zarzuca to, iż wydana została bez odniesienia się do wszystkich obowiązujących przepisów prawa, w tym bez uwzględnienia aktualnej wykładni tych przepisów i orzecznictwa. W związku z tym, zdaniem skarżącej, nie można tym samym uznać, że uzasadnienie zawarte w tej decyzji jest wyczerpujące, a jej rozstrzygnięcie prawidłowe.

W opinii skarżącej dla potwierdzenia swojego stanowiska organ I instancji ograniczył się do zacytowania ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jedynie w zakresie art. 1 definiującego drogę publiczną oraz art. 4 pkt 8 definiującego zjazd. Zdaniem skarżącej, organ wnoszący sprzeciw nie przytoczył natomiast innych, istotnych w niniejszej sprawie, przepisów tej ustawy. Mianowicie miał pominąć np. definicję drogi zawartej w art. 4 pkt 2, zgodnie z którą droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Miał również nie wyjaśnić też swojego stanowiska odnośnie nie uwzględnienia przepisu art. 29 ust. 3 pkt 1 tej samej ustawy (wprowadzonego ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Pb oraz zmianie niektórych innych ustaw) - z którego m. in. wynika, że w zezwoleniu na przebudowę zjazdu zamieszcza się pouczenie o obowiązku dokonania zgłoszenia prac budowlanych w przypadku jego przebudowy. Do wniosku z 12 sierpnia 2014 r. dołączona została ostateczna decyzja Zarządu Dróg Powiatu K. znak: [...], w której zgodnie z powyższymi przepisami inwestor został pouczony o obowiązku dokonania właśnie zgłoszenia przebudowy przedmiotowego zjazdu, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca wyjaśnia również, że działając zgodnie z powyższym ustawowym pouczeniem dokonała stosownego zgłoszenia przebudowy zjazdu, które jednak zostało w jej opinii bezzasadnie zakwestionowane przez Starostę K. w omawianej decyzji wnoszącej sprzeciw w tym zakresie.

Skarżąca stwierdziła również że organ I instancji przywołał treść art. 28 - mówiącego o tym, że wszystkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wyjątki od tego artykułu określone w art. 29 - 31 Pb, gdzie w sposób enumeratywny wykazane są rodzaje robót budowlanych nie wymagające pozwolenia na budowę, natomiast nie wykazał żadnych innych przepisów tej ustawy, choćby definicji obiektu budowlanego, budowli, czy też obiektu liniowego.

Skarżąca przytoczyła pominięte według niej przez organ I instancji definicje oraz wykładnie odpowiednich przepisów. Skarżąca podkreśliła, że w zakresie zmian wprowadzonych do ustawy Pb Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał interpretacje w sprawie uznania drogi wraz z zjazdami za jeden obiekt liniowy.

Według skarżącej wprowadzenie w ustawie Pb kategorii obiektu liniowego, do której została między innymi zaliczona droga wraz ze zjazdami sprawia, że dotychczasowa linia orzecznicza powinna ulegać zmianie, tj. droga wraz ze zjazdami ma być kwalifikowana jako jedno zamierzenie inwestycyjne. Zdaniem skarżącej nadal ma funkcjonować definicja zjazdu wprowadzona do ustawy o drogach publicznych (zjazd jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym), niemniej jednak w opinii inwestora intencja ustawodawcy wprowadzającego definicję obiektu liniowego miało być zakwalifikowanie drogi oraz zjazdu jako jednego obiektu (obiektu liniowego), a w rezultacie jednego zamierzenia budowlanego. Zdaniem skarżącej podążając kierunkiem, iż droga wraz ze zjazdami stanowi budowlę (obiekt liniowy) należy uznać, że skoro jej przebudowa jest zwolniona z pozwolenia na budowę, to i przebudowa zjazdu z niej (jako elementu obiektu liniowego) ma nie podlegać takiemu wymogowi. W związku z tym uważa, że jeśli chodzi o dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 12 Pb należy zgodzić się z tym, że zgłoszeniu podlegać będzie przebudowa drogi oraz zjazdy z niej. Ponadto inwestor w celu potwierdzenia tego, iż rozstrzygnięcie przez Starostę K. w niniejszej decyzji jest nieprawidłowe przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 września 2010 r. sygn. akt. II SA/Gd 342/10 oraz pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zawarty w wyroku z 13 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 86/14.

Na koniec skarżąca stwierdziła, że pojęcie zjazdu zostało uregulowane w Pb co wynika z art. 3 pkt 3a Pb według którego droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt liniowy, a także z załącznika do tej ustawy dot. kategorii obiektów budowlanych - gdzie zjazd z drogi został potraktowany jako element drogi publicznej. Zatem według niej w sytuacji uregulowania zakresu pojęcia zjazdu na gruncie Pb brak jest uzasadnionych podstaw do stosowania dla potrzeb tej ustawy odmiennej definicji przewidzianej w ustawie o drogach publicznych.

Badając przedmiotową sprawę organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wniesiony przez organ I instancji sprzeciw jest słuszny i odpowiada prawu.

Organ II instancji powołał treść art. 3 pkt 3 a Pb.

Podkreślił, iż pojęcie obiektu liniowego istotnie spaja drogę ze zjazdem, co nie oznacza, że droga jest zjazdem. Stanowi on nazwę ogólną dla elementu infrastruktury składającej się w tym przypadku z drogi i zjazdu. Nie pozwala to twierdzić, iż jego części są takie same i podlegają tym samym prawom.

Organ stwierdził, że zgodnie z definicją zawartą w ustawie o drogach publicznych, zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) Zjazd jest zatem miejscem dostępu do drogi publicznej niestanowiącym jednak jej części.

Definicja zjazdu została także zdefiniowana w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych dla dróg publicznych jako część drogi na połączeniu z drogą będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze, zjazd również nie jest skrzyżowaniem. (§ 3 ust. 12 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie Warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.)

Organ wskazał, że z definicji zjazdu zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi, tak jak to określa ww. rozporządzenie z dnia 1999 r., lecz jest jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Pojęcie zjazdu zawarte w słowniczku tego rozporządzenia utraciło moc wiążącą w związku z inną definicją zjazdu w akcie wyższego urzędu jakim jest ustawa o drogach publicznych. Przedmiotowy zjazd jest z drogi powiatowej, dlatego też nie można stwierdzić, że jest on jej częścią, gdyż sama droga powiatowa (będąca drogą publiczną) może istnieć i funkcjonować bez wszelkich zjazdów.

Organ wskazał czym jest przebudowa według art. 3 pkt 1 a Pb.

Organ podniósł, iż z dokumentów doręczonych ze zgłoszeniem jednoznacznie wynika, iż inwestor (jak sam napisał) planuje poprawienie jego geometrii. Jak wynika z planu sytuacyjnego dostarczonego do zgłoszenia, projektowane są również inne obiekty nie objęte ww. zgłoszeniem. Przygotowywany ma być dojazd do projektowanego budynku. Z tego względu poprawa geometrii zjazdu będzie wynikała z przystosowania go do obsługi nowych obiektów. W opinii organu II instancji zmieni to charakterystyczne parametry zjazdu.

Jak stwierdził organ I instancji zgodnie z art. 28 Pb, wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 Pb. Wyjątki od tej zasady określa art. 29 i art. 30 ust. 1 Pb, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog obiektów, zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten nie zawiera wzmianki o obiektach liniowych.

Zgłaszana przebudowa istniejącego zjazdu, nie zalicza się do żadnej kategorii robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle obowiązujących przepisów przebudowa zjazdu polegająca między innymi na poprawie jego geometrii zmieni jego charakterystyczne parametry w związku z czym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, zgłoszenie o zamiarze wykonania ww. robót budowlanych do organu I instancji zostało wniesione 12 sierpnia 2014 r. Organ I instancji wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu 18 sierpnia 2014 r. Doręczenie decyzji nastąpiło 25 sierpnia 2014 r., tj. z zachowaniem trzydziestodniowego terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane - co oznacza, że wniesiony sprzeciw jest skuteczny.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie złożyła skarżąca.

Zdaniem skarżącej organy zarówno l instancji, jak i II instancji nie dokonały właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie rozpoznały przedstawionego przeze nią materiału dowodowego w sprawie. Obydwie decyzje wydane zostały bez odniesienia się do wszystkich obowiązujących przepisów prawa, w tym bez uwzględnienia aktualnej wykładni tych przepisów i orzecznictwa. Ponadto szczególnego podkreślenia wymaga fakt, iż Wojewoda jako organ odwoławczy w swojej decyzji dokonał rozstrzygnięcia wykraczającego poza zakres wniosku inwestora - do czego nie jest upoważniony, natomiast nie odniósł się do argumentów zawartych we wniesionym przeze skarżącą odwołaniu - do czego jako organ odwoławczy jest zobligowany.

Zdaniem skarżącej stwierdzić należy, iż zarówno zaskarżona decyzja organu II instancji, jak również poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji I i II instancji.

W ocenie skarżącej organ administracji publicznej był związany treścią jej wniosku i wydając rozstrzygniecie w niniejszej sprawie nie mógł go modyfikować czy też "racjonalizować" wedle własnego uznania, a czego dopuścił się w tej sprawie. Bezspornym jest bowiem, iż w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek skarżącej, w treści którego określiła przedmiot tego postępowania oraz zakres planowanej inwestycji poprzez wskazanie działki, na której ma być zrealizowana.

Zdaniem skarżącej organ wykroczył poza granice wniosku. Skoro wniosek skarżącej nie dotyczył ani innych działek niż wyżej wymienionej działki drogowej, ani też innego rodzaju inwestycji niż sam zjazd, dlaczego organ odwoławczy skupił swoje stanowisko na planowanej w przyszłości inwestycji innej, niż wnioskowana. Na tej też podstawie wywiódł, że przygotowany ma być dojazd do projektowanego budynku i w jego opinii poprawa geometrii zjazdu zmieni charakterystyczne parametry zjazdu. Nie udowodnił jednak, które charakterystyczne parametry miałby rzekomo ulec zmianie pod wpływem innych obiektów nie objętych przedmiotowym wnioskiem i o które przecież inwestor może w ogóle nie wnioskować.

Skarżąca podkreśliła, że dla powyższego wywodu Wojewoda posłużył się ogólną definicją przebudowy wynikającą z ustawy Prawo budowlane, a pomiął pojęcie definiujące przebudowę drogi wynikające z ustawy o drogach publicznych. W przypadku wnioskowanego przez skarżącą zjazdu, jest on zlokalizowany całkowicie w istniejącym pasie drogowym drogi publicznej, tym samym stanowi jej oczywistą część. Jeśli zatem przebudowa tej drogi podlega dyspozycji art. art.29 ust.2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane czyli zgłoszeniu właściwemu organowi, to tej samej procedurze winien również podlegać ten zjazd jako jeden z jej elementów. Trudno więc zrozumieć stanowisko organu próbującego wywieść, że pozwoleniu na budowę miałby podlegać istniejący element w istniejącym obiekcie, który to obiekt w całości zwolniony został z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia.

Zdaniem skarżącej organ naruszył zasad postępowania administracyjnego określone w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie skarżącej organ odniósł się jedynie do znikomej części jej odwołania w sposób polegający na własnej interpretacji definicji obiektu liniowego. Uznał, że pojęcie obiektu liniowego w istocie spaja drogę ze zjazdem, co jednak według niego nie oznacza, że droga jest zjazdem. Organ ten dokonując własnej interpretacji niczym jej nie poparł, podczas gdy przedstawiła skarżąca odmienną interpretację w tym zakresie mocno popartą stanowiskiem innych organów, z którymi Wojewoda nie podjął polemiki.

Z definicji obiektu liniowego jednoznacznie wynika, że wprowadzenie w ustawie Prawo budowlane kategorii obiektu liniowego, do której została między innymi zaliczona droga wraz ze zjazdami sprawia, że dotychczasowa linia orzecznicza uległa zmianie, tj. droga wraz ze zjazdami jest kwalifikowana jako jedno zamierzenie inwestycyjne. Intencją ustawodawcy wprowadzającego definicję obiektu liniowego było bowiem zakwalifikowanie drogi oraz zjazdu jako jednego obiektu (obiektu liniowego), a w rezultacie jednego zamierzenia budowlanego. Podążając tym kierunkiem wyznaczonym aktualnie przez ustawodawcę, iż droga wraz ze zjazdami stanowi budowlę (obiekt liniowy) należało uznać, że skoro jej przebudowa jest zwolniona z pozwolenia na budowę, to i przebudowa zjazdu z niej jako elementu obiektu liniowego) nie będzie podlegać takiemu wymogowi. Zatem jeśli chodzi o dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego należało zgodzić się z tym, że zgłoszeniu podlegać będzie przebudowa drogi oraz zjazdy z niej.

W ocenie skarżącej zagadnieniem, do którego nie odniósł się Wojewoda jest regulacja określona w art. 29 ust.3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Regulacja ta tym razem nic nie definiuje, lecz jednoznacznie określa sposób nakładania na inwestora obowiązków przez zarządcę drogi. Skarżąca podkreśliła, że do wniosku z 12.08.2014 r. dołączona została ostateczna decyzja Zarządu Dróg Powiatu K. znak: [...] , w której zgodnie z powyższymi przepisami inwestor został pouczony o obowiązku dokonania właśnie zgłoszenia przebudowy przedmiotowego zjazdu, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor działając zgodnie z powyższym ustawowym pouczeniem dokonał stosownego zgłoszenia przebudowy zjazdu, które jednak zostało bezzasadnie zakwestionowane przez Starostę K. w decyzji wnoszącej sprzeciw w tym zakresie, a następnie przemilczane przez organ odwoławczy.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. , naruszają prawo w sposób, który nakazuje usunięcie ich z obrotu prawnego.

Wniesiona skarga jako uzasadniona, musiała odnieść zamierzony skutek prawny.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w świetle obowiązujących przepisów prawa zjazd jest częścią drogi czy też nie, albowiem odpowiedź na to pytanie determinuje ocenę prawidłowości stanowiska prezentowanego przez organy administracyjne w przedmiocie wniesionego sprzeciwu do zgłoszenia robót budowalnych polegających na przebudowie istniejącego zjazdu z drogi publicznej.

Punktem wyjścia dla niniejszych rozważań musi być więc przytoczenie definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r.(Dz.U. z 2013 r. poz. 260m ze zm.), z której wynika, iż przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z definicji drogi wynika zatem, że jest to budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W omawianym przepisie pojawia się pojęcie " budowli", które wymaga wyjaśnienia. Wobec niezdefiniowania tego pojęcia w ustawie o drogach publicznych należy uznać, że uzasadnione jest w tej sytuacji zastosowanie znaczenia zwrotu "budowla" zawartego w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Regulacja zawarta w prawie budowlanym ma zasadnicze znaczenie dla działalności obejmującej sprawy projektowania , budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych (art.1) i w niej też objaśniono także znaczenie pojęcia "budowla". Otóż w art. 3 pkt 1 lit. b wskazano, że przez "obiekt budowlany" należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. "Budowlą" natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in.: obiekty liniowe, lotniska, mosty. Z kolei przez "obiekt liniowy" należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 3a obiekt budowlany , którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności drogę wraz ze zjazdami. Z wyżej przytoczonych definicji wynika, iż ustawodawca używając w ustawie o drogach publicznych pojęcia budowla nawiązał bezpośrednio i merytorycznie do słownika pojęciowego ustawowo sprecyzowanego w prawie budowlanym. Natomiast w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zawarł jedynie legalną definicje zjazdu, przez który należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wzgląd na spójność całego systemu prawnego nakazuje tym samym przyjąć, że wolą ustawodawcy było przyjęcie, iż droga wraz ze zjazdami stanowi obiekt liniowy podlegający tym samym reżimom prawnym jako jedna budowla. Racjonalnym jest bowiem wnioskowanie, że skoro przebudowa drogi nie wymaga uzyskania pozwolenia, to tym bardziej przebudowa elementu funkcjonalnie związanego z drogą, jakim jest zjazd, nie powinien być poddany surowszym rygorom prawnym. Za takim stanowiskiem przemawia także treść art. 29 ust. 3 pkt 1, z którego wynika wprost, iż przebudowa zjazdu przed rozpoczęciem prac budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, podobnie zatem jak przebudowa drogi na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zarzut skargi, iż roboty budowlane polegające na przebudowie zjazdu podlegają zgłoszeniu , a nie obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę jest z wyżej powołanych względów w pełni uzasadniony.

Powyższe prowadzić więc musi do konstatacji, iż organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego a to: art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i art. 29 ust.3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego na wstępie skargi, a dotyczącego orzeczenia przez organ odwoławczy ponad zakres żądania wniosku, wskazać należy także, że i w tej kwestii skarżąca ma rację. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (vide: wyrok NSA z 24 lipca 2001, IV SA 1091/99, Lex nr 78924, wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 300/07, Lex nr 337783). W niniejszym postępowaniu organy administracyjne nie podjęły czynności wyjaśniających bezkrytycznie przyjmując, iż wniosek dotyczy przebudowy zjazdu z drogi powiatowej na działce [...] położonej w D. gm. K. , zatem taką treścią żądania wniosku były związane. To uchybienie nie ma istotnego znaczenia w sprawie albowiem przyczyną powodującą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji jest naruszenie prawa materialnego w zakresie wyżej wskazanym.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny zatem uwzględnić zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu i dokonaną ocenę prawną.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł , że uchylona decyzja nie może być wykonywana.

Natomiast o kosztach postępowania, wobec uwzględnienia skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.