Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 641/16 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2017r., sygn. akt VIII SA/Wa 641/16, w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2008 r. A. spółka cywilna złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach (zwany dalej: Kierownik BP) wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 r.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Kierownik BP odmówił przyznania stronie pomocy z tytułu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 rok. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie decyzją z [...] lutego 2011 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W wyniku złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 383/11 orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Złożona przez organ odwoławczy skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 58/12.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Kierownik BP w Wojcieszynie, orzekł o odmowie przyznania spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 rok z uwagi na niespełnienie przez producenta warunków określonych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz poprawy dobrostanu zwierząt (Dz.U. z 2004 r. Nr 174, poz.1809, zwane dalej: rozporządzeniem z 2004 r.) w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do przyznania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312, s. 1). Dyrektor ARiMR decyzją [...] z [...] października 2015 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Kierownik BP w Wojcieszynie, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o umorzeniu postępowania w całości.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy podał, że organ I instancji umorzył postępowanie prowadzone z wniosku spółki, ze względu na ustalenie, że wspólnik spółki cywilnej, R. M. ogłosiła upadłość. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie, X Wydział Gospodarczy ds. Upadłości, z 26 czerwca 2015 r. sygn. akt X GU 703/15, na mocy którego ogłoszono upadłość majątku dłużnika R. M. Podał, że należy przyjąć, iż spółka została rozwiązana w dniu 26 czerwca 2015 r. (data ogłoszenia upadłości majątku wspólnika), a zatem podmiot, z wniosku którego wszczęte zostało postępowanie w sprawie przyznania płatności na 2010 rok nie istnieje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uchylił ww. decyzję Dyrektora OR ARiMR, stwierdzając naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, z samego faktu, że w sprawie nie został złożony wniosek transferowy nie można wnioskować, że skarżącemu, jako wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, nie przysługuje prawo strony. Stroną bowiem jest nie tylko ten, kto złożył wniosek o wstąpienie do postępowania jako następca prawny, ale i ten, kto tego nie uczynił, ale miał do tego prawo.

W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy bezpodstawnie pozbawił skarżącego prawa strony i nie rozpoznał odwołania merytorycznie. Tym samym zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest bowiem rozstrzygnięciem formalnym podjętym na skutek uznania, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja procesowa w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

I Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 875 § 1 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z powyższego przepisu wynika interes prawny wspólnika do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania wnioskowanej płatności, podczas gdy powyższy przepis wprowadza ogólną regułę w odniesieniu do majątku wspólnego wspólników i nie może być odczytywany, że jest podstawą do uznania – w postępowaniach administracyjnych dotyczących płatności rolnośrodowiskowych, ONW czy systemów wsparcia bezpośredniego – wspólników spółki cywilnej za stronę postępowania w sytuacji gdy przepisy szczególne dotyczące tych płatności regulują szczegółowo, w jakich tylko ściśle określonych sytuacjach inne podmioty niż wnioskodawca mogą wstąpić do troczącego się postępowania i tym samym być uznane za stronę postępowania;

II Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ II instancji nie powinien rozstrzygać odwołania formalnie, a powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, a tym samym nie powinien wydawać rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., podczas gdy w ocenie organu II instancji w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało zastosować wskazany powyżej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż wnoszący odwołanie nie był stroną postępowania administracyjnego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że skarżącego należy uznać za stronę postępowania administracyjnego, podczas gdy w ocenie organu II instancji przepis art. 28 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż w sprawach dotyczących przyznania płatności ONW zastosowanie mają przepisy szczególne, a zasada sukcesji generalnej nie ma zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Wnoszący skargę kasacyjną oparł zarzuty kasacyjne na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Analizując ich treści oraz towarzyszącą im argumentację Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest wyjaśnienie, czy byłemu wspólnikowi spółki cywilnej przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie z powodu rozwiązania spółki.

Stosownie do przepisów regulujących przyznawanie oraz realizację płatności ONW (zob. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 2 rozporządzenia ONW), płatność ta jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, w tym spółki cywilnej (zob. uchwała (7) sędziów NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt GPS 2/12), którym przyznany został status producenta rolnego (art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), pod warunkiem, że spełniają oni określone w przepisach prawa krajowego i unijnego wymogi. Przepisy te dopuszczają również możliwość wstąpienia w miejsce dotychczasowego producenta rolnego jego następcy prawnego. Należy jednak zauważyć, że skorzystanie z tej możliwości jest dobrowolne i wymaga spełnienia ściśle określonych warunków przez następcę prawnego oraz dochowania terminu przewidzianego dla tej czynności.

Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i § 8b ust. 1-6 rozporządzenia ONW w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Natomiast, gdy do następstwa prawnego doszło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW przez rolnika do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, a więc tak jak to miało miejsce w tej sprawie, płatność ONW przyznawana jest następcy prawnemu rolnika pod warunkiem, że grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu rolnika lub jego następcy prawnego. W takim przypadku następca prawny rolnika wstępuje do toczącego się postępowania w jego miejsce na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne. Następca prawny rolnika podaje we wniosku numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru oraz dokument potwierdzający zaistnienie następstwa prawnego albo kopię tego dokumentu poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji. Wniosek ten następca prawny rolnika składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW przez rolnika. Termin do złożenia tego wniosku nie podlega przywróceniu.

W stanie faktycznym sprawy spółka cywilna wystąpiła do organu z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. W toku postępowania przed organem I instancji spółka ulegała rozwiązaniu z mocy prawa, na podstawie art. 874 § 2 k.c. Postanowieniem z 26 czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy w Warszawie X Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Naprawczych ogłosił upadłość jednego ze wspólników tej spółki. Postanowienie to uprawomocniło się 6 sierpnia 2015 r. W związku z tym organ decyzją umorzył postępowanie w sprawie. Od tej decyzji były wspólnik wniósł odwołanie. Organ odwoławczy decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że w przypadku, gdy z wnioskiem o przyznanie płatności ONW występuje spółka cywilna, to wówczas ona jest stroną tego postępowania, a nie jej wspólnicy. Organ wskazał też, że odwołujący się nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie wstąpił we właściwym terminie do toczącego się postępowania jako następca prawny rozwiązanej spółki cywilnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte przez organ stanowisko znajduje oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy, co również pozwala przyjąć, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się co do zasady przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy, rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), oraz przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia stanowią inaczej.

Przepisy k.p.a. nie regulują przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że jedną z przesłanek bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jest wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga więc wykazania przez podmiot istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. W prawie brak jest legalnej definicji interesu prawnego, co nakazuje odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Ich autorzy wskazują, że interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. Według obiektywnej koncepcji strony postępowania, co do której przychyla się skład orzekający w tej sprawie, o tym czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

W okolicznościach sprawy przedmiotem postępowania było przyznanie płatności ONW na rok 2010 dla spółki cywilnej. Spółka ta przed zakończeniem postępowania przez organ I instancji została rozwiązana z mocy prawa i żaden z byłych wspólników rozwiązanej spółki cywilnej nie wstąpił jako następca prawny do tego postępowania. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że jedyną stroną tego postępowania była spółka cywilna (do momentu jej rozwiązania), co z kolei obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również umorzenie przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanie decyzji organu I instancji byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej nie miało wpływu na sytuację procesową tego wspólnika. Fakt otrzymania decyzji nie sprawił bowiem, że były wspólnik stał się stroną postępowania wywołanego wnioskiem złożonym przez zlikwidowaną spółkę cywilną. Podobnie, wskazanie w nagłówku decyzji organu I instancji danych osobowych i adresowych podmiotu, któremu przesłano decyzję organu pierwszej instancji. Wskazanie innego podmiotu nie jest równoznaczne z uznaniem jego za stronę postępowania. Należy bowiem odróżnić "skierowanie" decyzji do strony postępowania od wskazania podmiotu, któremu jest ona przesyłana, np. byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, pełnomocnikowi strony. W rozpoznawanej sprawie treść decyzji nie pozostawiała żadnych wątpliwości, co do tego, że podstawą umorzenia postępowania

była utrata przez spółkę cywilną podmiotowości, na skutek jej rozwiązania. Z tego względu byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, który nie złożył wniosku transferowego dla płatności ONW na rok 2010, w wyznaczonym przepisami terminie, nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Nie może on wykazać istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok narusza prawo. Jednocześnie Sąd uznał, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co z kolei pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).