II SAB/Gd 65/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-27	
Data wpływu	2016-04-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Jolanta Górska
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Romała	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 35; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska NSA Zbigniew Romała po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi T. W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonanych robót budowlanych 1/ stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2/ umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3/ wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych. .	
Uzasadnienie
T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych na granicy działek nr [...] i [...] domagając się stwierdzenia przewlekłości postępowania, nakazania podjęcia w wyznaczonym terminie odpowiednich czynności oraz zasądzenia grzywny z tytułu opieszałości organu.

Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącego postępowanie zainicjowane jego pismem z marca 2010 r. prowadzone jest w sposób opieszały. Podejmowane są czynności, które nie prowadzą do merytorycznego załatwienia sprawy. Organ wielokrotnie powtarzał wcześniej już przeprowadzone czynności, które nic nie wnosiły do sprawy tylko ją przedłużając. Skarżący wskazał, że sześciokrotnie wysyłał zawiadomienia do stron o tej samej treści. W dniu 21 stycznia 2011 r. wydał postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, które następnie zmienił w dniu 3 czerwca 2011 r. przedłużając wyznaczony termin. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r. ponownie organ zobowiązał do przedłożenia tych samych dokumentów, co określone w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2011 r. Organ zawiesił w dniu 1 lipca 2015 r. postępowanie w przedmiotowej sprawie ze względu na konieczność odtworzenia granic nieruchomości, wcześniej wzywając inwestora do wykazania prawa dysponowania częścią działki nr [...] na cele budowlane. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r. organ ponownie zawiesił postępowanie w sprawie, które jednak organ wyższego stopnia uchylił stwierdzając brak wpływu decyzji starosty w sprawie odbudowy werandy na działce nr [...] na postępowanie w sprawie legalności robót budowalnych.

Według skarżącego organ nadzoru budowlanego pomimo dokonania ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy mnoży pozyskiwanie kolejnych dowodów, co prowadzi do przedłużania postępowania i świadczy o uchylaniu się od podjęcia decyzji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazując wniesioną skargę, w piśmie z dnia 30 marca 2016 r. ustosunkował się do twierdzeń skarżącego. Według organu okoliczności sprawy nie pozwalają na przypisanie organowi winy w niewątpliwie długim i wielowątkowym postępowaniu. Organ chronologicznie opisał przebieg postępowania. Wynika z niego, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ w dniu 12 maja 2010 r. W dniu 9 czerwca 2010 r. organ wysłał do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania i oględzinach wyznaczonych na dzień 23 czerwca 2010 r., które nie odbyły się z powodu nieobecności właściciela. Kolejne oględziny przeprowadzono skutecznie w dniu 28 lipca 2010 r. W dniu 3 listopada 2011 r. organ ponownie zawiadomił strony, poszerzając ich krąg, o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. PINB stwierdził brak podstaw do wydania M. T. decyzji w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty wraz z pomieszczeniami sanitarnymi na terenie działki nr [...] w K. przy ul. M. WINB decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., na skutek rozpoznania odwołania T. W., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ zweryfikował okoliczność daty powstania kwestionowanego obiektu i decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. nakazał rozbiórkę wiaty i pomieszczeń sanitarnych. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji wniesione przez M. T. WINB decyzją z dnia 20 stycznia 2014 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ Pierwszej instancji.

W dniu 30 stycznia 2014 r. powiatowy organ nadzoru budowalnego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydał postanowienie wstrzymujące prowadzone roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 maja 2014 r. określonych dokumentów.

Organ wyjaśnił, że następnie błędnie wydał postanowienie z dnia 24 września 2014 r. zobowiązujące do przedłożenia tych samych dokumentów, które uchylił postanowieniem z dnia 30 października 2014 r.

Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. organ zawiadomił strony postępowania, że nie jest możliwe załatwienie sprawy dotyczącej legalności robót budowlanych prowadzonych samowolnie przez M. T. bez wymaganego obejmujących budowę wiaty wraz pomieszczeniami sanitarnymi. Wyjaśniono, że powodem niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym jest konieczność zebrania dodatkowych materiałów dowodowych w sprawie, które są niezbędne do wydania końcowego orzeczenia. Ustalono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 lutego 2015 r.

Decyzją z dnia 5 marca 2015 r. organ pierwszej instancji nakazał M. T. rozbiórkę wiaty. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji WINB decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia 13 maja 2015 r. organ pierwszej instancji uchylił własne postanowienie z dnia 30 stycznia 2014 r., które nakładało na zobowiązanego wykonanie obowiązków na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, gdyż w toku postępowania okazało się, że budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r.

Organ wezwał M. T. do wykazania prawa do dysponowania na cele budowlane częścią działki nr [...], na której zlokalizowana jest wiata wraz pomieszczeniami sanitarnymi. Wyjaśniono na podstawie kopii mapy do celów projektowych, że ogrodzenie dzielące działki nr [...] i [...] jest zlokalizowane na działce nr [...]. Ponieważ przedmiotowe obiekty są zlokalizowane tuż przy ogrodzeniu, są częściowo zlokalizowane na działce nr [...].

W dniu 8 czerwca 2015 r. M. T. wystąpił do organu o przedłużenie terminu do złożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania na cele budowlane częścią działki nr [...] zlokalizowanej przy ulicy M. w K., w związku z trwającymi pracami geodezyjnymi ustalającymi przebieg granicy między działkami nr [...] i [...].

Organ postanowieniem z dnia 1 lipca 2015 r. stwierdził, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ - Starostę i zawiesił postępowanie w sprawie. Po złożeniu wyjaśnień przez M. T. postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 r. podjęto zawieszone postępowanie.

Ponieważ w aktach sprawy znalazły się dwa dokumenty urzędowe przedstawiające zupełnie inny przebieg granic pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] w K., organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia powstałych rozbieżności i określenia odległości zabudowań od granicy działek.

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r. organ zawiesił postępowanie uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Starostę. Rozpoznając zażalenie WINB postanowieniem z dnia 2 lutego 2016 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i stwierdził brak podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Po zwrocie akt sprawy do organu pierwszej instancji decyzją z dnia 29 marca 2016 r. organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty wraz pomieszczeniami sanitarnymi.

Przedstawiając przywołane okoliczności organ pierwszej instancji twierdzi, że postępowanie prowadzone było rzetelnie i systematycznie, bez zbędnej zwłoki. Niewątpliwie fakt wielokrotnego odwoływania się stron postępowania od wydawanych w toku sprawy rozstrzygnięć oraz okresy zawieszania prowadzonego postępowania, wpłynął na długość postępowania, co mogło spowodować mylne wrażenie, że organ działa przewlekle.

W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a oraz do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Nadto z urzędu lub na wniosek strony sąd orzeka o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.)

Przepisy p.p.s.a. nie definiują terminu "przewlekłe prowadzenie postępowania". Według orzecznictwa przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 95/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 260/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego pn. "Załatwianie spraw" regulują kwestie terminów załatwianie spraw i mają przyczyniać się do przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania, a także mają istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony jednostki przed długotrwałym postępowaniem administracyjnym i odwlekaniem w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Opóźnione załatwienie sprawy może bowiem z uwagi na duży upływ czasu okazać się już działaniem bezprzedmiotowym, może też skutkować powstaniem szkody po stronie jednostki lub być pozbawione dla niej realnej wartości, którą mogło mieć, gdyby zostało wydane we właściwym czasie.

Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis ten należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne. Niemniej dążenie organu prowadzącego postępowanie do jak najszybszego załatwienia sprawy nie powinno jednak prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają nie tylko sprawy proste, lecz także sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednakże nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo może być uzupełniony przez organ administracyjny poprzez podjęcie odpowiednich czynności faktycznych.

Na gruncie procedury administracyjnej należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym – w konkretnych okolicznościach – czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). Oczywiście termin załatwienia sprawy, w której nie jest wymagane prowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie powinien być dłuższy niż termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dla sprawy wymagającej przeprowadzenia takiego postępowania.

Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa.

Jednocześnie w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że postępowanie w kontrolowanej sprawie znacząco przekroczyło terminy, o których mowa w art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., co spowodowało w konsekwencji przedłużenie rozstrzygnięcia sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych (w postaci wiaty wraz z pomieszczeniami sanitarnymi).

Z materiału dowodowego przedstawionego przez organ wynika, że sygnałem do wszczęcia przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postępowania było pismo z dnia 10 maja 2010 r. pochodzące od T. W. - właściciela działki nr [...],w którym poinformował on o nielegalnej zabudowie powstałej na bezpośrednio graniczącej działce nr [...]. Czynności sprawdzające podjęte przez organ nadzoru w postaci oględzin dostarczyły materiału potwierdzającego, że na działce nr [...] w 1990 r. wybudowano wiatę wraz z dwoma pomieszczeniami sanitarnymi, a w 2006 r. wybudowano budynek letniskowy. Właściciel wskazanej nieruchomości nie był w stanie przedstawić dokumentów świadczących o legalności przeprowadzonych robót budowlanych, a kwerenda akt przeprowadzona w Starostwie Powiatowym i w E. również nie wykazała, ażeby jakiekolwiek decyzje o pozwoleniu na budowę dla inwestycji na działce nr [...] w K. zostały wydane.

Jak wynika z akt nadzoru budowlanego zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych na działce nr [...]. Następne czynności procesowe organ nadzoru podejmował w odniesieniu do robót budowlanych obejmujących wiatę i dwa pomieszczenia sanitarne. Wobec tego kontrolę legalności działań organów administracji należało w niniejszej sprawie ograniczyć wyłącznie do sprawy legalności budowy wiaty i dwóch pomieszczeń sanitarnych, pozostawiając ocenę działań organów w sprawie budowy domku letniskowego odrębnemu postępowaniu.

Analizując chronologię czynności i działań procesowych powiatowego organu nadzoru budowlanego sąd uznał, że prowadzone przez niego postępowanie charakteryzowało się wyjątkową przewlekłością i opieszałością. Organ nadzoru z uchybieniem terminów określonych w art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. podejmował kolejne czynności w sprawie, której charakter trudno nazwać skomplikowanym. Zarówno bowiem rodzaj nielegalnej zabudowy, jak i okoliczności sprawy nie wskazywały na potrzebę podejmowania szczególnie skomplikowanych czynności dowodowych. Przy tym podkreślić należy, że na taką ocenę działań organów nie wpłynął normalny przebieg administracyjnego toku instancji uruchamianego wnoszonymi przez strony środkami zaskarżenia.

Przede wszystkim w sposób nieuzasadniony organ przewlekał podejmowanie decyzji dowodowych i przeprowadzanie dowodów. Po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzją z dnia 19 lutego 2013 r. pierwszej podjętej w sprawie decyzji z dnia 24 listopada 2011 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego dopiero w kwietniu 2013 r. wezwał strony postępowania do wskazania dowodów potwierdzających datę powstania przedmiotowych obiektów. Jeszcze w kwietniu 2013 r. T. W. wskazał jako świadka W. G., którego organ wezwał do osobistego stawiennictwa dopiero pismem z dnia 10 lipca 2013 r., wyznaczając datę przesłuchania na dzień 5 sierpnia 2013 r. Pomimo tego, że z akt nie wynika, ażeby organ podejmował jakiekolwiek inne czynności procesowe, dopiero w dniu 2 października 2013 r. wystosowano do stron postępowania zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a., umożliwiające stronom przed rozstrzygnięciem sprawy do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Każdą ze wskazanych czynności procesowych organ nadzoru budowlanego podejmował z przekroczeniem podstawowego terminu jednego miesiąca na załatwienie sprawy. Ponadto każdą z tych czynności dzieli okres co najmniej dwóch miesięcy, który w tym przypadku ze względu na nieskomplikowany charakter sprawy nie jest uzasadniony. Potwierdza to tezę o opieszałym zbieraniu dowodów i nieuzasadnionym przewlekaniu czynności prowadzącym do odwlekania zakończenia sprawy.

Kolejnym czynnikiem, który w niniejszej sprawie przesądził o zaistnieniu przewlekłości, to nieuzasadnione powtarzanie tożsamych czynności procesowych. Powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r. wstrzymał roboty budowlane na działce nr [...] i zobowiązał inwestora do przedłożenia określonych dokumentów. Następnie postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. organ ponownie wstrzymał roboty budowlane na działce nr [...] i zobowiązał inwestora do przedłożenia tych samych dokumentów, o które wzywał już wcześniej w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2014 r. Organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 30 października 2014 r. uchylił własne postanowienie z dnia 24 września 2014 r. stwierdzając w uzasadnieniu, że nie powinno ono zostać wydane, a sprawa powinna była być rozstrzygnięta merytorycznie. Z akt sprawy wynika, że organ wydał drugie postanowienie wskutek pomyłki. Również postanowienie z dnia 30 stycznia 2014 r. organ nadzoru budowlanego uchylił postanowieniem z dnia 13 maja 2015 r. wyjaśniając, że nie było podstaw do wstrzymania robót, które jak ustalono, zakończono się przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Dopiero po pięciu latach od wszczęcia postępowania zawiadomieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. powiatowy organ nadzoru budowalnego działając w trybie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował strony o braku możliwości jej załatwienia w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i ustalił nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 lutego 2015 r., którego nie dochował, albowiem decyzję o rozbiórce wiaty wydał w dniu 5 marca 2015 r.

Okolicznością przesądzającą o ocenie prowadzonego postępowania jako nieudolnego i przewlekłego są dwukrotnie wydawane postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Podstawą pierwszego zawieszenia postępowania w dniu 1 lipca 2015 r. była konieczność wyjaśnienia faktycznego przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Zawieszenie nastąpiło w odpowiedzi na wniosek inwestora o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor zawnioskował o przedłużenie terminu w związku z koniecznością przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych w celu ustalenia faktycznego przebiegu granic nieruchomości. W dniu 17 lipca 2015 r. do organu wpłynęło wyjaśnienie inwestora wraz z załączoną mapą ilustrującą przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], z której wynikało, że żaden fragment wiaty ani pomieszczeń sanitarnych nie znajduje się na terenie działki nr [...]. W następstwie tego organ podjął zawieszone postępowanie w dniu 22 lipca 2015 r. i nadal procedował w kierunku ustalenia faktycznego przebiegu granic pomiędzy działkami. Jak wynikało z wyjaśnień Powiatowego Geodety na podstawie materiałów archiwalnych, granica ta biegnie wzdłuż ogrodzenia pomiędzy działkami, ale trwają prace mające na celu potwierdzenie tego przebiegu i wznowienia znaków graficznych.

W tej sytuacji organ powiatowy nadzoru budowalnego po przeprowadzonych w dniu 30 listopada 2015 r. kolejnych oględzinach działek postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r. ponownie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie uznając, że rozstrzygnięcie sprawy legalności pozwolenia na budowę werandy przy budynku znajdującym się na działce nr [...] ma wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. WINB postanowieniem z dnia 2 lutego 2016 r. uchylił postanowienie o zawieszeniu, stwierdzając brak podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki wiaty wraz z pomieszczeniami sanitarnymi. Według ustaleń organu drugiej instancji przedmiotowe obiekty znajdują się poza budynkiem mieszkalnym i projektowaną werandą na działce nr [...], a zatem wskazany przez organ przepis § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma do tej sprawy zastosowania.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych po zwrocie akt przez organ odwoławczy w dniu 9 marca 2016 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 29 marca 2016 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty wraz z pomieszczeniami sanitarnymi na działce nr [...] w K.

Całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie i chronologia czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie potwierdza w ocenie sądu, że niniejsze postępowanie prowadzone było w sposób nieprzemyślany, bez koncepcji na rozstrzygnięcie sprawy. Zgłoszenie samowoli i dokonanie wstępnych czynności sprawdzających przez organ powinno natomiast dać początek zaplanowanym działaniom organu administracji w odniesieniu do stwierdzonej samowoli budowlanej. Zbędne było w tej sytuacji mnożenie środków dowodowych zmierzających do wykazania daty powstania przedmiotowych obiektów, skoro pewne było ich powstanie przed dniem 1 stycznia 1995 r. Niezrozumiałe również było dwukrotne wstrzymywanie robót budowlanych skoro już pierwsze oględziny dokonane w sprawie w dniu 28 lipca 2010 r. ujawniły, że zarówno wiata, jak i pomieszczenia sanitarne są już wykonane, co potwierdziła dodatkowo dokumentacja fotograficzna.

Sąd również jako przeciągające postępowanie ocenia dwukrotne, bezpodstawne zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Podane przez organy przyczyny zawieszenia postępowania za każdym razem nie odpowiadały hipotezie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Żadna z okoliczności wskazywanych przez organ nie miała zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie legalności wiaty i pomieszczeń sanitarnych. To prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego w sposób niekonsekwentny i chaotyczny rozpoznawał niniejszą sprawę, odwlekając podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy o terminach załatwiania spraw stanowią rozwinięcie wskazanej zasady i mają na celu przeciwdziałanie odwlekaniu w czasie wydania rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzenie postępowania w sposób długotrwały poza tym, że może narazić stronę na różnego rodzaju negatywne konsekwencje natury faktycznej i prawnej, ale również podważa zaufanie jednostki do państwa i prawa oraz autorytet władzy.

W niniejszej sprawie już sam czasokres trwania niniejszego postępowania, którego nie można uznać za szczególnie skomplikowane, byłby wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że postępowanie prowadzone było ono w sposób przewlekły. Ocenę tę jednak wzmacniają błędy procesowe organu popełniane w toku postępowania, których efektem było kolejne odwlekanie podjęcia rozstrzygnięcia końcowego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie charakteru przewlekłości sąd uwzględnił zarówno długość okresu tej przewlekłości oraz wyraźne i ewidentnie naruszenie nie tylko przepisów o terminach załatwienia spraw, ale również innych przepisów determinujących sposób działania organu.

Na podstawie art. 149 § 2 sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł uznając, że okolicznościach niniejszej sprawy istnieje potrzeba prewencyjnego oddziaływania w ten sposób na organ, ażeby sprawnie i terminowo prowadził postępowania. Wysokość grzywny sąd ustalił biorąc pod uwagę długotrwałość prowadzonego postępowania i stopień przyczynienia się organu do zaistnienia takiej sytuacji.

Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu załatwiającego sprawę legalności zabudowań na działce nr [...], ponieważ wskutek wydania przez organ powiatowy decyzji z dnia 29 marca 2016 r. o umorzeniu postępowania w tej sprawie, postępowanie ze skargi T. W. w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.

Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym.