II SA/Po 427/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-02-26	
Data wpływu	2013-04-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Barbara Drzazga /sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Tomasz Świstak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 145 par. 1 pkt 4, art. 129 par. 2, art. 149 par. 3, art. 156 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2011 nr 6 poz 18; art. 1 pkt 22; Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami  administracyjnymi.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta N. [...] z dnia [...] 2012 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Burmistrz Gminy i Miasta N. [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] 2012 r., ustalającej na rzecz H. i M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, na działce nr [...] w miejscowości [...].

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy powiadomił przedsiębiorstwo A, dzierżawcę działki nr [...], sąsiadującej z działką nr 9, objętą planowaną inwestycją. Decyzja z dnia [...] 2012 r. została przesłana przedsiębiorstwu A w dniu [...] września 2012 r., co dało jemu możliwość wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w terminie 14 dni. Przedsiębiorstwo A nie wniosło odwołania, zatem decyzja z dnia [...] 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy stała się ostateczna.

Wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez przedsiębiorstwo A w dniu [...] listopada 2012 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem organu pierwszej instancji, wniosek o wznowienie okazał się bezpodstawny, bowiem strona miała możliwość uczestniczenia w postępowaniu, monitorowała sprawę, jak również miała możliwość złożenia odwołania w ustawowym terminie, ponieważ decyzja nie była ostateczna.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło A Spółka z o.o., wnosząc o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że dowiedziała się o decyzji, kiedy skierowała do organu zapytanie o stan sprawy i otrzymała kopię decyzji ostatecznej. Skarżąca wskazała, że została zawiadomiona jedynie o wszczęciu postępowania, potem nie była informowana o czynnościach organu, nie doręczono jej też decyzji z dnia [...] 2012 r. po jej wydaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Burmistrza Gminy i Miasta N. [...] z dnia [...] 2012 r. nie stała się decyzją ostateczną po upływie 14 dni od jej doręczenia inwestorom, czyli z dniem [...] lipca 2012 r., gdyż nie została skierowana do wszystkich stron postępowania. Dla strony, która uczestniczyła w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a której organ doręczył decyzję w terminie późniejszym, 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji, co wynika z art. 129 § 2 k.p.a. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, decyzja staje się ostateczna dopiero wtedy, gdy w ustawowym 14-dniowym terminie nie zostało wniesione odwołanie przez stronę, której jako ostatniej, doręczono decyzję. Skoro skarżąca spółka otrzymała kwestionowaną decyzję przy piśmie z dnia [...] września 2012 r., to w terminie 14 dni od doręczenia decyzji była uprawniona do wniesienia odwołania. Wznowienie postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma zastosowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, skarżąca spółka została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i została poinformowana, że w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia może się zapoznać z treścią decyzji dotyczącej przedmiotowej inwestycji.

Powyższe postanowienie organu odwoławczego jest przedmiotem skargi A [...] Spółka z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca spółka wskazała, że ww. postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., gdyż organy błędnie uznały, że gdy stronie nie została doręczona decyzja, a jedynie na jej żądanie został przesłany odpis decyzji, to nie zaszła przesłanka do wznowienia postępowania, gdyż decyzja nie stała się ostateczna.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrz Gminy i Miasta N. [...] z dnia [...] 2012 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez Burmistrza Gminy i Miasta N. [...] decyzji z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania wniosła skarżąca spółka w dniu[...] listopada 2012 r., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazując, że o decyzji z dnia [...] 2012 r. dowiedziała się w dniu, kiedy na zapytanie o stan sprawy, otrzymała, załączoną do pisma organu z dnia [...] września 2012 r., kopię decyzji ostatecznej.

Jak wynika z akt administracyjnych i co nie było kwestionowane przez strony i organy, decyzja Burmistrza Gminy i Miasta N. [...] z dnia [...] 2012 r. została doręczona jedynie inwestorowi M. N. w dniu 10 lipca 2012 r., chociaż skarżąca spółka została uznana przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania i zawiadomiona o jego wszczęciu.

W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji służy możliwość dochodzenia swoich interesów za pomocą odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Prawo do wniesienia odwołania służy stronie nieuczestniczącej w postępowaniu, dopóki decyzja pierwszoinstancyjna nie stanie się ostateczna. Z kolei od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać wznowienia postępowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Ga 1784/03, który stwierdził, że "Tak długo jak decyzja organu I instancji nie nabrała przymiotu ostateczności, tak długo stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia odwołania. Natomiast po orzeczeniu prawomocnym strona może szukać ochrony swych praw poprzez założenie wniosku o wznowienie postępowania. W sytuacji, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji i nie została jej doręczona decyzja, termin do wniesienia odwołania musi być liczony od daty doręczenia stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję. Upływ tego terminu oznacza, że decyzja staje się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.)".

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca spółka została wprawdzie zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a więc uznana za stronę postępowania, ale nie doręczono jej wydanej w dniu [...] 2012 r. decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji. Z rozdzielnika ww. decyzji wynika, że miała ona zostać doręczona jedynie inwestorom, H. i M. N., a faktycznie odebrała ją jedynie M. N. w dniu [...] lipca 2012 r.

Stwierdzić zatem należy, że skoro jedynie M. N. otrzymała w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. [...] z dnia [...] 2012 r., to od daty doręczenia decyzji M. N. biegł dla skarżącej spółki i innych stron postępowania, czternastodniowy termin do złożenia odwołania od powyższej decyzji. Zatem ostatni dzień na wniesienie odwołania upłynął w dniu [...] lipca 2012 r.

Powyższe wskazuje, że prezentowane przez organy obydwu instancji stanowisko, jakoby decyzja nabierała waloru ostateczności dopiero wtedy, gdy w ustawowym 14-dniowym terminie nie zostało wniesione odwołanie przez stronę która nie brała udziału w postępowaniu i której jako ostatniej doręczono decyzję jest całkowicie błędne. W niniejsze sprawie skarżącej spółce doręczono decyzję dopiero wraz z pismem z dnia [...] września 2012 r., a zatem wtedy gdy była już ona od miesiąca ostateczna.

W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie był już wyrażany pogląd, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem odwołanie wniesione po upływie terminu dla jego wniesienia dotyczy decyzji ostatecznej, która może być wzruszona tylko w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 działu II k.p.a.

Warto w tym miejscu zaprezentować stanowisko doktryny i utrwalone orzecznictwo zgodnie z którym droga obrony interesu prawnego przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po upływie terminu do wniesienia odwołania przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu, zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie, w razie wniesienia odwołania, w postępowaniu odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt I SA 519/98 stwierdził, że "W przypadku podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, a nie zostało wniesione odwołanie przez inne osoby uczestniczące w postępowaniu, podmiot ten nie ma prawa wniesienia odwołania, lecz przysługuje mu prawo żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (LEX nr 45122).

Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 145 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania i skutkować musiało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i 135 p.p.s.a .

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji rozpatrzy zatem wniosek skarżącej spółki z dnia [...] października 2012 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jeszcze raz.

Przy rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze, że stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.).

Przepis art. 149 § 3 k.p.a. został zmieniony na mocy art. 1 pkt 22 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr [...], poz. 18 ze zm.); w poprzednio obowiązującym stanie prawnym odmowa wznowienia postępowania następowała w formie decyzji.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1835/12, że zmiana dokonana ustawą z 3 grudnia 2010 r. ma charakter zasadniczy i nie sprowadza się tylko do zmiany formy rozstrzygnięcia oraz jej ujednolicenia w całej normie art. 149 k.p.a. Oznacza ona, że podstawą odmowy wznowienia postępowania mogą być wyłącznie względy formalne, a nie merytoryczne (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 149, [w:], B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 575). To z kolei oznacza, że powołane wyżej poglądy orzecznictwa muszą ulec stosownej modyfikacji. O ile bowiem w uprzednio obowiązującym stanie prawnym można było wywodzić (choć nie był to pogląd ogólnie przyjęty), że przyczynę odmowy wznowienia postępowania może stanowić brak podstawy wznowienia, polegający na tym, że strona wprawdzie powołuje konkretny przepis z art. 145 § 1 k.p.a., ale już pobieżna analiza wniosku prowadzi do wniosku, że podstawa taka nie istnieje, o tyle na gruncie nowego brzmienia art. 149 § 3 k.p.a. ocena ta musi być znacznie węższa i bardziej formalna. W obecnym stanie prawnym odmowa wznowienia postępowania może więc nastąpić tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie zaś miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej czy czynności materialno-technicznej, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie na podstawie dającej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia (art. 156 § 1 k.p.a.).

Orzeczenie w pkt II wyroku znajduje podstawę w art. 200 p.p.s.a., a w pkt III wyroku w art. 152 p.p.s.a.