II SA/Kr 1559/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-06	
Data wpływu	2025-12-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art 16 ust 1  , art 5 ust 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję nr 9/2025 Wodociągów Miasta K. S.A. z siedzibą w K. z dnia 17 października 2025 r., znak: NZZ.0150.47.2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wodociągów Miasta K. S.A. z siedzibą w K. na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2025 r. K. Sp. z o.o. zwróciła się do Wodociągów Miasta K. S.A. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie:

1) rocznych sprawozdań z udzielonych zamówień za lata 2022, 2023, 2024,

2) informacji przekazywanych o wykonanie umów publicznych do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, które zawierają m.in. dane wykonawcy, przedmiot umowy, kwotę wynagrodzenia, informację o podwykonawcach i zmianach umowy za lata 2022, 2023, 2024 - dotyczy umów o gospodarowanie odpadami z wyłączeniem odpadów komunalnych objętych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

3) kopii informacji o zawartej umowie, która zawiera m.in. dane wykonawcy, przedmiot umowy, kwotę wynagrodzenia, informację o podwykonawcach i zmianach umowy, którą opublikowano (zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych) w Dzienniku Urzędowym (nr publikacji ogłoszenia 53696-24, Dz.U. S: 19/2024).

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 22 września 2025 r., znak: NZZ.0150.47.2025 organ poinformował, że zgodnie z art. 82 ustawy Prawo zamówień publicznych - roczne sprawozdania z udzielonych zamówień składane są Prezesowi Zamówień Publicznych. Ustawa nie przewiduje przekazania ich komukolwiek innemu, wobec czego organ nie jest uprawniony do przekazania takich informacji wnioskodawcy.

W dniu 6 października 2025 r. wnioskodawca skierował do Wodociągów Miasta K. S.A. pismo pt. "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – brak formalnej decyzji/ponaglenie".

Decyzją nr 9/2025 z dnia 17 października 2025 r. znak: NZZ.0150.47.2025, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 902) oraz art. 104 k.p.a. Wodociągi Miasta K. S.A. odmówiły udostępnienia informacji publicznej

w zakresie pkt 3 ww. wniosku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że umowa oraz wszelka dokumentacja dotycząca odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów technologicznych o kodzie 190805 powstających na Oczyszczalni Ścieków "P. zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Definicję "tajemnicy przedsiębiorcy" zawiera ustawa z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji

(t.j. Dz.U. 2022 poz. 1233). Zgodnie z jej przepisami przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Wskazano, że na tajemnice przedsiębiorstwa składają się dwa elementy: materialny - posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.

W sprawie dotyczącej odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów technologicznych o kodzie 190805 powstających na Oczyszczalni Ścieków "[...] W. S.A., dla uzyskania niższej ceny wywozu, podjęły negocjacje z podmiotami działającymi na rynku odbierania i gospodarowania odpadami. Pozyskane w wyniku negocjacji informacje dotyczące niższej ceny usługi wywozu i ilości wywiezionych odpadów posiadają znaczną wartość gospodarczą dla W. S.A., wobec czego podjęto decyzję o objęciu tajemnicą przedsiębiorstwa wyników tych negocjacji oraz zawartej umowy. Wartość ta przejawia się w istotnych i wymiernych korzyściach, jakimi jest obniżenie cen za wywóz komunalnych osadów ściekowych. Podniesiono również, że W. S.A. nie jest subsydiowane z budżetu miasta, jest spółką prawa handlowego, która samodzielnie funkcjonuje na rynku i musi być samowystarczalna. Głównym źródłem dochodu W. S.A. jest dochód pochodzący ze sprzedaży wody i oczyszczania ścieków na terenie gminy miejskiej K. i kilku miejscowości ościennych. Dlatego też tak ważne jest chronienie istotnych gospodarczo informacji stanowiących podstawę funkcjonowania Spółki.

W celu zabezpieczenia tajemnicy przedsiębiorstwa Zarząd Wodociągów Miasta K. S.A. podjął uchwałę nr 123/VIII/21 z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie przyjęcia polityki ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Wodociągów Miasta K. S.A., ustanowienia wykazu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa W. S.A. oraz wyznaczenia koordynatora ds. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa W. SA. Zgodnie z tą uchwałą na dokumentacji oraz umowach dot. wywozu

i zagospodarowania odpadów została umieszczona klauzula "Tajemnica przedsiębiorstwa W. S.A." wraz z datą i podpisem pracownika dokonującego nadania klauzuli. Dokumentacja jest przechowywana w szafie zamkniętej kodowanym zamkiem, w pomieszczeniu do którego wejść mogą tylko pracownicy z identyfikatorem. Dostęp do przedmiotowej dokumentacji mają wyłącznie pracownicy odpowiedzialni za zawarcie, nadzór nad wykonaniem i rozliczenie umów.

Zdaniem organu, informacje żądane przez wnioskodawcę mają charakter strategiczny oraz posiadają wartość gospodarczą dla W. S.A. Ujawnienie wnioskowanych informacji osłabiłoby pozycję negocjacyjną W. S.A. w stosunku do przedsiębiorców działających na rynku wywozu odpadów, ich ewentualne zmowy cenowe i tym podobne elementy nieuczciwej działalności gospodarczej. Ponadto wnioskodawca mógłby wykorzystać nabytą w ten sposób wiedzę przeciwko W. S.A. i jej interesowi gospodarczemu - jako uczestnik rynku wywozu odpadów, zainteresowany jest bowiem osłabieniem pozycji negocjacyjnej W. S.A. w celu maksymalizacji swoich zysków. Ujawnienie wnioskowanej informacji naruszyłoby także aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy będącego kontrahentem wodociągów. Podmioty konkurencyjne względem kontrahenta W. S.A. nawet

z pojedynczej informacji wynikającej z umowy cywilnej są w stanie wyprowadzić daleko idące wnioski dotyczące struktury jego kosztów, rentowności jego działalności gospodarczej, wysokości osiąganej marży, siły ekonomicznej przedsiębiorstwa

i odporności na walkę z konkurencją, długości okresu, w którym jest w stanie prowadzić walkę z konkurentami itp. W rezultacie, informacje te mogłyby posłużyć do zwalczania z rynku podmiotów oferujących niższe ceny za te same usługi (por. wyrok NSA

z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1258/21). Ujawnienie ww. informacji może spowodować także destabilizację na rynku gospodarowania i wywozu ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych. Informacje te nie są w sposób powszechny dostępne i mają znaczenie strategiczne nie tylko dla Wodociągów Miasta K., ale dla całej gminy miejskiej K. i jej interesów. Nieprawidłowe wykorzystanie w/w informacji mogłoby spowodować niewspółmierną szkodę dla tych interesów.

Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że przedmiotowy wniosek jest kolejnym wnioskiem składanym przez spółkę K. . z o.o. dotyczący zamówień publicznych i ma bezpośredni związek z postępowaniami toczącymi się przed Krajową Izbą Odwoławczą o sygn. [...] (odwołanie z 25 sierpnia 2025 r.). Działania ww. spółki są nadużyciem prawa do informacji publicznej, gdyż między stronami toczą się postępowania przed KIO i informacje, których domaga się spółka będą wykorzystane w tych postępowaniach przeciwko Wodociągom Miasta K. S.A. Przedmiotem tego wniosku (i czterech innych złożonych przez wnioskodawcę) nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa, lecz prywatny interes tej spółki.

Na powyższą decyzję K. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 5 ust. 1 i 2 UDIP w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (dalej ZNK) poprzez ich błędną wykładnię powodującą nieprawidłowe uznanie, że mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorstwa, co tym samym prowadziło do błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 UDIP sprowadzającego się do pozbawienia Spółki prawa do informacji publicznej z oparciem się na bezzasadnym twierdzeniu jakoby żądane informacje stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa,

- art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie sprowadzające się do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na to, jakoby Spółka nadużyła prawa do informacji publicznej gdyż w istocie działa we własnym interesie, co nie dość, że nie polega na prawdzie, co także wprowadza dodatkową przesłankę, nieznaną UDIP, udostępnienia informacji publicznej,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jak i art. 2 ust. 1 UDIP poprzez ich niezastosowanie i bezzasadną odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, w sytuacji gdy odmowa jest motywowana wyłącznie tym, że po ujawnieniu żądanych informacji ujawnione zostaną informacje

o nieprawidłowym działaniu WMK,

- art. 139 w zw. z art. 138 §1 pkt. 1 i 2 k.p.a. z uwagi na fakt wydania decyzji nr 9/2025 z dnia 17 października 2025 r., w której to decyzji WMK po raz pierwszy wskazało czemu odmawia udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 3 wniosku

o udostępnienie informacji publicznej, a czego nie uczyniło w pierwotnej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (decyzji z dnia 22 września 2025 r., znak NZZ.0150.47.2025), co powoduje, iż obecnie - po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy można uznać, iż WMK w istocie uchylił pierwszą decyzję (z dnia 22 września 2025 r.) i wydał nową decyzję (nr 9/2025 z dnia 17 października 2025 r.) - orzekając w ten sposób co do istoty sprawy na niekorzyść Spółki, co jest zakazane treścią art. 139 k.p.a. Wprowadzenie wszak takich powodów do decyzji wydawanej w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi w istocie orzekanie na niekorzyść strony odwołującej się.

W odpowiedzi na skargę Wodociągi Miasta K. S.A. w K. podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosły o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo to może podlegać ograniczeniom wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W doktrynie podkreśla się, że prawo do informacji publicznej, określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, "jest prawem politycznym, które warunkuje realizację w praktyce zasady przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy (zasady jawności działania organów władzy publicznej). Jest ono koniecznym elementem demokracji, gdyż umożliwia obywatelom kontrolowanie rządzących i wywieranie wpływu na politykę państwa" (M. Florczak-Wątor, w: "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", red. P. Tuleja, WKP 2023, art. 61). Prawo do informacji publicznej zaliczane jest też do kategorii publicznych praw podmiotowych. Prawa takie "charakteryzują się wynikającym z normy prawa publicznego (konstytucyjnego lub administracyjnego) roszczeniem, które uzupełniając interes prawny określonego podmiotu nadaje tak skonstruowanej jego sytuacji charakter szczególnie korzystnej sytuacji prawnej. Roszczenie to jest bowiem instrumentem, za pomocą którego jednostka może domagać się od państwa bądź ściśle określonego zachowania bądź nieingerencji w sferę jej wolności lub przyznanego stanu prawnego. Skuteczność tego "domagania się" zależy w ostatecznym rozrachunku od stopnia ochrony, jaką w tym zakresie powinny zapewniać sądy administracyjne. Nie powinno budzić wątpliwości, że jeżeli publiczne prawo podmiotowe znajduje swoją podstawę normatywną w normie konstytucyjnej, to z tego tytułu jest szczególnie silnym prawem podmiotowym, a zatem i jego sądowa ochrona powinna odpowiadać takiej jego randze. Prawo dostępu do informacji publicznej należy do takich właśnie "silnych" publicznych praw, jest bowiem konstytucyjnym publicznym prawem podmiotowym" (W. Jakimowicz, "Prawo do informacji publicznej jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe", w: "Wolności i prawa człowieka i obywatela w orzecznictwie sądów administracyjnych. Księga jubileuszowa na 100-lecie utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego", red. J. Chlebny, 2022, Legalis).

Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Ustawa określa m.in. ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, które mogą stanowić podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej. W okolicznościach kontrolowanej sprawy szczególne znaczenie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z kolei, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Stosownie do art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja nr 9/2025 Wodociągów Miasta K. S.A., którą odmówiono K. sp. z o.o. udzielenia informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku z 9 września 2025 r. , którym spółka ta zwróciła się o podanie danych wykonawcy, przedmiotu umowy, kwoty wynagrodzenia, informacji o podwykonawcach i zmianach umowy, którą opublikowano (zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych) w Dzienniku Urzędowym (nr publikacji ogłoszenia 53696-24, Dz. U.S:19/2024). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przesłanką odmowy udostępnienia informacji publicznej była przede wszystkim tajemnica przedsiębiorcy.

Nie jest sporne w przedmiotowej sprawie, że Wodociągi Miasta K. S.A. z siedzibą w K. (KRS nr [...]) to spółka, w której jedynym akcjonariuszem jest K. Spółka Akcyjna, a tej z kolei – Gmina Miejska K.. Tego rodzaju spółka jest "osobą prawną samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", ale przy wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w tym zakresie należy posiłkować się treścią art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, rozumiejąc przez nią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się zatem z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, aby była skuteczna i legalna, uzależniona jest od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi wyrazić w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonej informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I 2347/15; z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3260/14; wyrok WSA w Warszawie z 10.11.2022 r. II SA/Wa 511/22, wyrok NSA z 21.01.2026 r , III OSK 227/23). Obie te przesłanki mogą być oceniane przez sąd administracyjny w ramach kontroli dokonywanej w konkretnej sprawie, w której sąd jest władny wskazać, że pewne zastrzeżone informacje nie mieszczą się w zakresie ww. tajemnicy. Oznacza to, że sam fakt utajnienia informacji przez przedsiębiorcę nie stanowi bezwzględnej przesłanki odmowy jej udzielenia (por. M. Jaśkowska, "Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy)", ZNSA 2014, nr 1, s. 22-23).

Nie przekonuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy. W tej kwestii organ stwierdził, że w celu zabezpieczenia tajemnicy przedsiębiorstwa Zarząd Wodociągów Miasta K. SA podjął uchwałę nr 123/VII/21 z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie przyjęcia polityki ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Wodociągów Miasta K. S.A., ustanowienia wykazu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa W. S.A. oraz wyznaczenia koordynatora ds. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa W. S.A., a w realizacji tej uchwały na przedmiotowej dokumentacji oraz umowach dotyczących wywozu i zagospodarowania odpadów została umieszczona klauzula "Tajemnica przedsiębiorstwa W. S.A. wraz z datą i podpisem pracownika dokonującego nadania klauzuli, dokumentacja jest przechowywana w szafie zamkniętej kodowanym zamkiem, w pomieszczeniu do którego wejść mogą tylko upoważnieni pracownicy. Sąd zauważa, że z akt sprawy nie wynika w żaden sposób uprawdopodobnienie tych twierdzeń. W szczególności brak jest w aktach sprawy przywołanej powyżej uchwały zarządu W. S.A. Nie sposób więc odnieść się do jej treści, w szczególności nie można stwierdzić, czy formułuje ona jakieś wytyczne co do objęcia konkretnego dokumentu lub określonego rodzaju dokumentów klauzulą poufności.

Co się tyczy materialnoprawnej przesłanki uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, w zaskarżonej decyzji przedstawiono jedynie ogólne rozważania dotyczące motywów nieujawnienia informacji. Wskazano m. in. na podjęte przez Spółkę negocjacje z podmiotami działającymi na rynku odbierania i gospodarowania odpadami dla uzyskania niższej ceny wywozu, a pozyskane w wyniku negocjacji informacje dotyczące niższej ceny usługi wywozu i ilości wywiezionych odpadów posiadają znaczną wartość gospodarczą dla W. S.A. Wartość ta przejawia się w istotnych i wymiernych korzyściach, jakimi jest obniżenie cen za wywóz komunalnych osadów ściekowych. Wskazano również, że ujawnienie wnioskowanych informacji osłabiłoby pozycję negocjacyjną W. S.A. w stosunku do przedsiębiorców działających na rynku wywozu odpadów, ich ewentualne zmowy cenowe i tym podobne elementy nieuczciwej działalności gospodarczej, a wnioskodawca mógłby wykorzystać nabytą w ten sposób wiedzę przeciwko W. S.A. i jej interesowi gospodarczemu - jako uczestnik rynku wywozu odpadów, zainteresowany osłabieniem pozycji negocjacyjnej W. S.A. w celu maksymalizacji swoich zysków. Ujawnienie ww. informacji może, jak twierdzi organ, spowodować także destabilizację na rynku gospodarowania i wywozu ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych. Informacje te nie są w sposób powszechny dostępne i mają znaczenie strategiczne nie tylko dla Wodociągów Miasta K., ale dla całej gminy miejskiej K. i jej interesów. Nieprawidłowe wykorzystanie w/w informacji mogłoby spowodować niewspółmierną szkodę dla tych interesów.

Przywołana ogólnikowa argumentacja, pozornie tylko rozbudowana w odpowiedzi na skargę, nie odnosząca się do konkretów i szczegółów dokumentów, o których mowa w punkcie 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie pozwala Sądowi na ocenę, czy w istocie obiektywnie zachodzi tu przypadek tajemnicy przedsiębiorcy. Ogólne rozważania o podjętych negocjacjach, informacjach pozyskanych od podmiotów uczestniczących w negocjacjach, wymiernych korzyściach w postaci obniżenia cen za wywóz komunalnych osadów ściekowych, osłabienia pozycji negocjacyjnej, ułatwieniu zmów cenowych i innych przejawów nieuczciwej konkurencji nie wskazują dokładnie, jakiego rodzaju mechanizmy działania Spółki dotyczące tego konkretnego przypadku mogłyby zostać ujawnione ze szkodą dla niej. Podkreślenia wymaga również, że jawność gospodarowania majątkiem publicznym (w czym uczestniczy spółka miejska) jest wartością chronioną prawnie. Jawność w tym zakresie służy również konkurencyjności na rynku. Niezrozumiałe są twierdzenia zmierzające do wykazania, że ujawnienie żądanych informacji mogłoby posłużyć prowadzić do podejmowania przez skarżącą spółkę, czy inne podmioty, czynów nieuczciwej konkurencji, czy wręcz do destabilizacji runku gospodarowania i wywozu odpadów.

W świetle powyższego nie jest wystarczające stanowisko, że żądane informacje mają cechy tajemnicy przedsiębiorstwa. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne, żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Tego rodzaju argumentacja powinna zostać przedstawiona przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdyby rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyło obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje, której dotyczyło żądanie, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei to wymaga wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, korzystających z poufności. W motywach decyzji odmownej powinno być wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy polega w tym przypadku. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, a więc w przypadku umowy informacje takie muszą być w niej zawarte (por. np. wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 546/14). Takich przekonujących rozważań brakuje w zaskarżonej decyzji.

Dostrzec należało również, że w zaskarżonej decyzji organ przypisał działaniu skarżącej znamię nadużycia prawa do informacji publicznej. Wskazano mianowicie, że wniosek ten jest kolejnym wnioskiem składanym przez spółkę K. i ma bezpośredni związek z toczącym się postępowaniem przed Krajową Izbą Odwoławczą, a przy tym między stronami toczą się postępowania przed KIO i informacje, których domaga się K. będą wykorzystane przeciwko Wodociągom Miasta K. S.A. Wskazano też, że przedmiotem tego wniosku (i czterech innych złożonych przez Wnioskodwawcę) nie jest kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy dla funkcjonowania organów państwa, lecz dla prywatnego interesu spółki.

Odnosząc się do tej argumentacji należy dostrzec, że nadużyciem prawa do informacji publicznej określa się w doktrynie i orzecznictwie m.in. sytuacje, w których prawo do informacji publicznej jest wykorzystywane w sposób, który nie jest zgodny z założeniami aksjologicznymi leżącymi u jego podstaw, dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, czy też w których podmiot czyni użytek ze swego prawa niezgodnie z zakładanymi w danym systemie ocenami czy normami uzasadnionymi aksjologicznie (zob. M. Jaśkowska, "Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 1/2018, s. 38).

W orzecznictwie NSA wyrażono również pogląd, który Sąd orzekający obecnie podziela, zgodnie z którym "Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej" (wyrok NSA z 7 grudnia 2024 r., III OSK 2604/23).

Słusznie też podkreślił NSA w wyroku z 6 marca 2025 r., III OSK 3154/23, że "przy ocenie przesłanek nadużycia prawa do informacji publicznej jako odmowy udostępnienia informacji publicznej należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro zatem prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ww. przesłankę może zatem nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych (por. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3617/21; 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4340/21; a także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 1, s. 27-41)".

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i akta sprawy nie potwierdzają jednak, jakoby w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej przez skarżącą Spółkę. Nie wykazano aby sposób korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącą był sprzeczny z aksjologią Konstytucji RP, godził w dobro wspólne, a także by działanie skarżącej podyktowane było wyłącznie partykularnym interesem, który nie zasługuje na ochronę. Przeciwnie, z okoliczności sprawy wynika, że wnioskująca spółka dąży do wyjaśnienia podstaw zawierania przez Wodociągi Miasta K. S.A. umów bez przetargu organizowanego w trybie prawa zamówień publicznych. Fakt, że pozyskane informacje mogą pośrednio służyć również interesowi skarżącej spółki nie oznacza przy tym, by działanie skarżącej spółki mogło zostać ocenione negatywnie z perspektywy aksjologii odnośnych regulacji (dostępu do informacji publicznej i zamówień publicznych), w szczególności, by przypisać jej nadużywanie prawa do informacji publicznej.

Podsumowując, Sąd podkreśla, że tajemnica przedsiębiorcy nie wyłącza jawności gospodarowania środkami publicznymi, a w każdym indywidualnym przypadku konieczne jest rozważenie, czy odmowa udostępnienia informacji - formalnie zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorcy - nie ograniczy w sposób nieuprawniony prawa jednostki do uzyskania informacji publicznej na temat wydatkowania środków publicznych i gospodarowaniem majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, analiza wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie daje możliwości dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny, czy zaistniały faktycznie przesłanki do wydania decyzji odmownej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Z tych względów doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Tym samym zasadne okazały się w znaczącej części (zbieżnej z powyższymi rozważaniami) zarzuty skargi. Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 139 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że w związku z wnioskiem skarżącej spółki Wodociągi Miasta K. S.A. udzieliły skarżącej 22 września 2025 r. odpowiedzi pisemnej (w formie elektronicznej) odnośnie do sposobu realizacji wniosku (nie udzielając żądanej informacji). Reakcją skarżącej było pismo z 6 października 2025 r. pt. "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – brak formalnej decyzji/ponaglenie". Dopiero po tym piśmie Wodociągi Miasta K. S.A. wydały zaskarżoną decyzję z 17 października 2025 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że pismo z 22 września 2025 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. Brak mu w szczególności rozstrzygnięcia stanowiącego (obok oznaczenia organu, stron, podpisu uprawnionej osoby/organu) element podstawowy (konieczny) decyzji administracyjnej. Również tytuł i treść pisma skarżącej z 6 października 2025 r. jednoznacznie wskazują, że i strona skarżąca nie traktowała odpowiedzi z 22 września 2025 r. jako decyzji administracyjnej. W okolicznościach sprawy nie doszło zatem do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który by inicjował postępowanie odwoławcze, jak i do wydania decyzji w trybie odwoławczym. Z tej przyczyny nie mogło dojść do naruszenia art. 139 k.p.a. i wyrażonej tam zasady nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się, skierowanej do organu odwoławczego. Tylko na marginesie wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. brak wniesienia środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowił przeszkody do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co zasadniczo wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności - dokona prawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. W następstwie zaś tej zindywidualizowanej oceny, na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i po wnikliwej weryfikacji dokumentów, organ udostępni informację zgodnie z wnioskiem, chyba że w sposób jednoznaczny i przekonujący wykaże konkretnie, że informacja lub jej część zawarta w żądaniu skarżącego, objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, zarówno w aspekcie formalnym jak i materialnym. Jeśli zostałoby wykazane, że żądane dokumenty w istocie zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, to przed ewentualnym orzeczeniem odmowy jego udostępnienia organ winien był wnikliwie rozważyć, czy nie jest możliwe udostępnienie żądanych dokumentów po usunięciu chronionych danych przez dokonanie ich "anonimizacji".

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., orzekł w punkcie I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.