Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 338/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 338/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] września 2014r. nr [...] odmówił A. B. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] października 2014r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż należy wyjaśnić dochód rodziny osoby sprawującej opiekę tj. matki i ojca wnioskodawcy, a także ustalić osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszym stopniu, jak również kwestię prowadzenia działalności gospodarczej przez ojca wnioskodawcy.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówił przyznania A. B. prawa do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na rzecz T. S. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad swoim dziadkiem T. S. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S.z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ wskazał, że, zgodnie z brzmieniem art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie brak jest faktycznej rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn wskazanych przez organ I instancji. Stosownie bowiem do treści art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uzależnione od spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek pozytywnych przy jednoczesnym niewystąpieniu przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16 a ust. 8 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, nie został spełniony podstawowy warunek, iż na osobie wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - art. 128 K.r.o. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. W myśl art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący jest wnukiem T.S., który ma jeszcze pięcioro dzieci, tj. córkę B. B. zamieszkałą w O. wraz z osobą wymagającą opieki, syna L. S., zamieszkałego w S., córkę Z. S., zamieszkałą w S., syna E. S. zamieszkałego w S.oraz córkę J.R. zamieszkałą w L. Są to więc osoby zobowiązane w bliższej, niż skarżący, kolejności w rozumieniu art. 132 K.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego (w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym - art. 129 § 2 K.r.o.).

Organ podkreślił, że obowiązek alimentacyjny powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany).

Zdaniem organu, wobec przedstawionej przez osobę wymagającą opieki argumentacji dotyczącej braku możliwości sprawowania opieki nad nim przez dzieci, rozważyć w przedmiotowej sprawie należało, czy spełniony został warunek umożliwiający przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w oparciu o przepis art. 16a zd. pierwsze ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że przez niemożność sprawowania opieki, o której mowa w ww. przepisie, należy rozumieć okoliczność o charakterze obiektywnym w postaci braku fizycznej możliwości sprawowania opieki spowodowanej stanem zdrowia. Chodzi tu o taką sytuację, gdy żadna z pozostających przy życiu osób powołanych w pierwszej kolejności do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie może z uwagi na stan zdrowia sprawować stałej opieki nad inną osobą. Organ stwierdził, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż przy życiu pozostają dzieci niepełnosprawnego T. S., a przynajmniej B. B., stale zamieszkująca ze swoim ojcem. W ocenie organu, B. B. jest aktywna zawodowo i jest w stanie sprawować opiekę nad swoim ojcem. Z akt sprawy wynika, że osoba ta nie ma orzeczonej niepełnosprawności, a z treści pism skarżącego nie wynika również, aby była ciężko chora. Organ zaznaczył, że B. B. zamieszkuje razem ze swoim ojcem, a fakt jej zatrudnienia nie stanowi przesłanki wyłączającej możliwość sprawowanie opieki nad swoim niepełnosprawnym ojcem.

Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie zauważył, iż na skutek zmiany art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zmieniony został przez art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 15 maja 2014 roku, (z tym, że art. 16 a ust. 1 pkt 1 ustawy wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2015 r.), krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego został rozszerzony również o osoby, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji niewłaściwe jej zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji oddalił skargę. Wskazał, że analiza dokumentacji zebranej w sprawie pokazuje, że nie została spełniona przesłanka dotycząca obowiązku alimentacyjnego, gdyż na wnioskodawcy nie ciążył względem dziadka - T. Feliksa S. ów obowiązek w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 128, art. 129, art. 132 K.r.o.). W niniejszej sprawie okolicznością nie budzącą wątpliwości jest fakt, że z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wystąpił wnuczek niepełnosprawnego T. S., a więc krewny w drugim stopniu, podczas gdy osoba wymagająca opieki ma jeszcze pięcioro dzieci, a zatem osoby zobowiązane w bliższej kolejności, niż skarżący, w rozumieniu art. 132 K.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego (w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym - art. 129 § 2 k.r.o.). Sąd I instancji podkreślił, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest skierowany do kogokolwiek z rodziny, w zależności od tego, kto się tej opieki podejmuje, jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej kategorii osób.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo zatem organ stwierdził, że nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na T. Feliksa S. W rozpatrywanym przypadku, decydujące znaczenie ma fakt, iż przy życiu pozostają dzieci niepełnosprawnego T. S. i to na nich w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny. Organ wykazał, że córka - B. B., stale zamieszkująca ze swoim ojcem jest w stanie sprawować nad nim opiekę w rozumieniu art. 16a ustawy. Osoba ta nie ma orzeczonej niepełnosprawności, z akt sprawy i treści pism Skarżącego nie wynika również, aby była ciężko chora. Ponadto, fakt zatrudnienia B. B. nie stanowi przesłanki wyłączającej możliwość sprawowania opieki nad swoim niepełnosprawnym ojcem.

Skoro zatem, obowiązek alimentacyjny względem T. S. ciąży obecnie na jego dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to z art. 132 K.r.o., to jasno wynika, że obowiązek ten - wymagany w świetle art. 16a ust. 1 ustawy - nie ciąży na wnioskodawcy, który jako wnuczek (krewny w drugim stopniu) jest zobowiązany do alimentacji względem dziadka dopiero w następnej kolejności (art. 129 § 1 in fine K.r.o.). Już sama ta okoliczność samodzielnie przesądza o niemożności przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, bez względu na ziszczenie się (bądź nie) pozostałych przesłanek.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 16 lipca 2014 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718), poprzez:

1. błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji również i niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest uzależnione od kolejności alimentacji określonej w przepisach K.r.o., to jest oparcie się na wykładni odnoszącej się do przesłanek przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, w którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas, gdy art. 16a ust. 1 tej ustawy, określając przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wspomina o kolejności alimentacji i nie zawiera analogicznego rozwiązania jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji winno prowadzić do przyjęcia wykładni, zgodnie z która świadczenie to może zostać przyznane wnukowi osoby, nad którą sprawuje on opiekę;

2. błędną wykładnię art. 16a ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskutek zrównania specjalnego zasiłku opiekuńczego z zasiłkiem pielęgnacyjnym na tej jedynie podstawie, iż świadczenia te należą do kręgu świadczeń opiekuńczych, wobec czego należy stosować te same reguły wykładni w zakresie ciężaru obowiązku alimentacyjnego, pomimo, iż przepisy formułują przesłanki nabycia uprawnień do tych świadczeń w sposób odmienny, co w konsekwencji winno prowadzić do przyjęcia, że beneficjentami specjalnego zasiłku opiekuńczego mogą być wnukowie, nawet jeżeli są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a także iż brak jest podstaw do żądania, aby tacy beneficjenci musieli wykazywać, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono stan faktyczny sprawy, a następnie argumentację za przyjęciem za słuszne zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wynika z literalnego brzmienia powołanego przepisu, prawo ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 K.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.).

Przywołana regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost odwołuje się do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do przepisów regulujących materię obowiązku alimentacyjnego. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia odmiennej interpretacji pojęcia "obowiązku alimentacyjnego" na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w swojej treści nie przewiduje innej, odmiennej tzw. "kolejności obowiązku alimentacyjnego", to należy wykładni tego pojęcia poszukiwać w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Takie samo rozumienie pojęcia "obowiązku alimentacyjnego" należy przyjąć na gruncie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1a tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadkach wymienionych w tym przepisie.

Powołany art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera szczegółowe wyliczenie przypadków, kiedy to nie osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Nie zmienia to faktu, że zarówno art. 16a jak i 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnoszą się do uregulowań Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Stąd ww. zwrot pojęciowy (obowiązek alimentacyjny) winien być wykładany w sposób jednolity na gruncie obu przepisów. Nie można także - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - interpretować tego samego pojęcia odmiennie w jednym akcie prawnym.

W tej sprawie niepełnosprawny T. S. posiada pięcioro dzieci, i to na nich w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny. Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, że osoba wymagająca opieki stale zamieszkuje z córką B. B. Skoro zatem, obowiązek alimentacyjny względem T. S. ciąży obecnie na jego dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to jasno wynika, że obowiązek ten - wymagany w świetle art. 16a ust. 1 ustawy - nie ciąży na wnioskodawcy, który jako wnuczek (krewny w drugim stopniu) jest zobowiązany do alimentacji względem dziadka dopiero w następnej kolejności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA w Warszawie nie naruszył przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, która okazała się pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Wyjaśnić dodatkowo należy skarżącemu kasacyjnie, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w sposób określony w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tymi przepisami: oddala skargę kasacyjną (art. 184 P.p.s.a.) lub uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1, art. 186 P.p.s.a.), uchyla zaskarżone orzeczenie i rozpoznaje skargę (art. 188 P.p.s.a.), uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę lub umarza postępowanie (art. 189 P.p.s.a). W sytuacji określonej w art. 188 P.p.s.a. NSA, po uchyleniu wyroku sądu I instancji, orzeka w granicach przewidzianych przepisami prawa dla orzeczenia Sądu I instancji (art. 145-148 P.p.s.a). Zatem w żadnym razie, NSA nie orzeka merytorycznie o prawach i obowiązkach strony, gdyż obowiązujący model postępowania sądowoadministracyjnego możliwości takiej nie przewiduje. Nie było więc dopuszczalne żądanie stwierdzenia przez NSA przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.