Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania Agencji Mienia Wojskowego [...], utrzymał w mocy decyzję decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] listopada 2019 r., [...], [...], którą wniesiono sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia dotyczącego: wymiany kuchenki gazowej, gazowego podgrzewacza wody oraz instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym [...] (oraz korytarzu) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...], działka [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2019 r., [...] AMW złożyła skierowane do Starosty zgłoszenie zamiaru wykonania robót remontowych w lokalu mieszkalnym polegających na malowaniu ścian, wymianie stolarki drzwiowej, podłóg, wymianie miski ustępowej, umywalki, zlewozmywaka i innych urządzeń sanitarnych oraz wymianie kuchenki gazowej i gazowego podgrzewacza wody oraz wymianie rur instalacji gazowej po trasie istniejącej instalacji z rur stalowych czarnych na rury miedziane. Gazowy podgrzewacz wody zaplanowano w pomieszczeniu kuchni o kubaturze 15,5 m3, w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym w budynku przy ul. [...], mieszkanie [...] w [...], działka [...].

Do wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunek lokalu mieszkalnego ze wskazaniem przebiegu instalacji gazowej oraz umiejscowieniem gazowego podgrzewacza wody oraz szafki gazomierza, a nadto pełnomocnictwo (k. 1-9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] [...] Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b."), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, iż prace polegające na malowaniu ścian lokalu mieszkalnego, wymianie stolarki drzwiowej, podłóg, miski ustępowej, umywalki i zlewozmywaka stanowią bieżącą konserwacje i nie podlegają procedurze pozwolenia na budowę, jak i konieczności dokonania zgłoszenia. Natomiast w zakresie robót związanych z instalacją gazową zaznaczył, że obecnie w orzecznictwie przyjmuje się, iż nawet sama wymiana odbiorników gazu, na przykład kotła gazowego podlega procedurze pozwolenia na budowę (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3082/14). Zakres planowanych (przez Agencję Mienia Wojskowego) robót obejmuje demontaż oraz wykonanie nowego odcinka instalacji gazowej, od gazomierza usytuowanego na klatce schodowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z montażem nowego podgrzewacza wody oraz kuchenką. Zdaniem Starosty zakres zgłoszonych robót odnoszących się do wewnętrznej instalacji gazowej nie mieści się w kategorii robót wymienionych w art. 29 P.b. W takiej sytuacji znaleźć powinien zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt. 1 P.b., z którego wynika obowiązek zgłoszenia sprzeciwu w sytuacji, gdy "zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę".

Od decyzji Starosty odwołanie złożyła AMW.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Wojewoda, utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.").

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywodził, że procedura zgłoszenia jest zdecydowanie prostszą od pozwolenia na budowę formą dochodzenia do wymaganej prawem aprobaty właściwego organu budowlanego zamiaru podjęcia robót budowlanych. Wprowadzenie tej instytucji doprowadziło do ułatwienia, a zarazem przyspieszenia procesu budowlanego ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Treść art. 29 P.b. zawiera katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a dotyczy przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych i technicznie łatwych w realizacji.

Wojewoda wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie polega między innymi namalowaniu ścian, wymianie stolarki drzwiowej, podłóg, wymianie miski ustępowej, umywalki, zlewozmywaka i innych urządzeń sanitarnych. Stosownie do stanowiska Starosty czynności te stanowią bieżącą konserwację i nie podlegają procedurze pozwolenia na budowę, jak i konieczności dokonania zgłoszenia.

Inwestor wskazuje jednak także w zakresie planowanych robót wymianę kuchenki gazowej i gazowego podgrzewacza oraz wymianę rur instalacji gazowej po trasie istniejącej instalacji z rur stalowych czarnych na rury miedziane. Dodatkowo we wniosku inwestor zamieścił plan i opis lokalu, którego dotyczą przedmiotowe roboty. W części rysunkowej zaznaczono trasę instalacji gazowej, lokalizację gazowego podgrzewacza wody oraz szafkę gazomierza, natomiast w opisie wskazano: nowo wykonywana instalacja gazowa przebiegać, będzie dokładnie po trasie starej instalacji gazowej. Instalacja z rur stalowych zostanie zdemontowana, a na jej miejsce zostanie zamontowana instalacja z rur miedzianych. Stary podgrzewacz wody oraz kuchenka gazowa także zostaną zdemontowane, a na ich miejsce zostaną zainstalowane nowe urządzenia.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 dotyczącego procedury zgłoszenia. Demontaż instalacji gazowej wraz z urządzeniami – odbiornikami gazu, co zostało przez inwestora określone jako wymiana instalacji gazowej wraz z urządzeniami – nie podlega regulacjom art. 29 P.b., a co za tym idzie prace takie nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stanął więc na stanowisku, iż planowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. W sprawie podstawą zgłoszenia sprzeciwu uczyniono więc art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda wywodził dalej, że w myśl art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienione zostały w art. 29 P.b., gdzie w ust. 2 pkt 1 stanowi się, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Natomiast budowa lub przebudowa takich obiektów i urządzeń wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W art. 3 pkt 8 P.b. wskazano natomiast, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W tym kontekście Wojewoda nawiązał do art. 3 pkt 1 P.b. stanowiącego, że obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budowę lub przebudowę instalacji i urządzeń budowlanych w obiekcie należy kwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewoda wskazał, że z załącznika do wniosku zgłoszenia, a także wyjaśnień inwestora z odwołania wynika, że istniejąca instalacja gazowa na przedstawionym przebiegu ma być w całości zdemontowana wraz z odbiornikami gazu. Następuje więc stan, w którym w miejsce zdemontowanej instalacji i urządzeń ma być zamontowana zupełnie nowa wewnętrzna instalacja gazu z nowymi odbiornikami gazu, co niewątpliwie stanowi o budowie wewnętrznej instalacji gazu, a nie – jak twierdzi inwestor – jej wymiana, której celem jest zastosowanie nowych materiałów o lepszych parametrach. Wykonanie nowego odcinka wewnętrznej instalacji gazu i montażu nowych odbiorników gazu w miejscu dawniej istniejącej wewnętrznej instalacji gazu i urządzeń, co do zakresu czynności w niczym nie odbiegają od sytuacji, w której powstaje wewnętrzna instalacja w miejscu, w którym wcześniej tej instalacji nie było. Jest to sytuacja analogiczna do rozbiórki budynku i w jego miejscu budowy nowego obiektu z materiałów o "nowszych" parametrach.

Zdaniem Wojewody budowa wewnętrznej instalacji gazu, ze względu na swoją specyfikę i możliwe zagrożenia wynikające z nieprawidłowego przeprowadzenia prac w tym zakresie, niewątpliwie wymaga nadzoru osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane. Konieczne jest zatem opracowanie projektu budowlanego, który podlega weryfikacji właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Zamiarem takiego działania jest konieczność zagwarantowania bezpieczeństwa przy budowie wewnętrznej instalacji gazu i późniejszej jej eksploatacji.

W skardze AMW zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do zebranych w sprawie dowodów i niedokonanie ich oceny oraz naruszenie art. 3 pkt 7a przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 3 pkt 8, art. 29 ust. 2 pkt 1 [w rubrum skargi zabrakło wskazania punktu przepisu, jednak uściślono to w końcu jej uzasadnienia – uw. Sądu] i art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. przez ich niezastosowanie.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Broniąc tezy o potrzebie zakwalifikowania projektowanych prac jako remontu wskazała, że o takiej kwalifikacji decyduje to, że prace wykonywane są w obiekcie, który już istnieje i że nie prowadzą one do zmiany pierwotnego stanu obiektu (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Agencja zaakcentowała, że ustawodawca zezwolił na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Odnosząc się alternatywnie do pojęcia przebudowy skarżąca wyjaśniła, że jest to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W ocenie skarżącej zasadniczą różnicę pomiędzy powyższymi dwoma pojęciami stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny.

Zdaniem Agencji w realiach sprawy zgłoszone roboty budowlane w zakresie instalacji gazowej polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego (remont), z zastosowaniem wyrobów budowlanych inne niż użyto w stanie pierwotnym. Zakres robót sanitarnych dotyczy wymiany urządzeń sanitarnych oraz części rur instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej gdzie w miejsce starych rur wykazujących wyraźne ślady korozji mają być zamontowane nowe rury. Wymianie ma podlegać część instalacji gazowej wykonanej z rur stalowych czarnych poprzez zastąpienie ich nowymi rurami wykonanymi z miedzi. Montaż nowych rur ma zostać wykonany po trasie istniejących rur gazowych bez zmiany parametrów technicznych remontowanego odcinka instalacji. Wymianie podlegać ma ta część instalacji, która wykazuje wyraźne ślady korozji świadczące o możliwości wystąpienia nieszczelności instalacji. W ramach robót remontowych wymianie ulegnie także kuchenka gazowa oraz gazowy podgrzewacz wody, a rura spalinowa podgrzewacza ma zostać włączona w tym samym miejscu w ten sam przewód kominowy. Parametry techniczne wymienionych odcinków rur oraz wymienianych urządzeń gazowych pozostaną te same i nie będą odbiegły od parametrów instalacji i urządzeń dotychczas zamontowanych. Oznacza to, że zakres i charakter robót nie będzie polegał ani na budowie ani na przebudowanie instalacji gazowej, ponieważ w wyniku tych prac nie nastąpi zmiana parametrów zarówno użytkowych, jak i technicznych istniejącego obiektu budowlanego w zakresie korzystania z instalacji gazowej dla potrzeb wytwarzania cieplej wody i korzystania z kuchenki gazowej, nie ulegną także zmianie parametry techniczne instalacji.

Zdaniem skarżącej, zaostrzone procedury, to jest wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, dotyczą prac związanych z budową lub przebudową instalacji gazowej, a nie remontem. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzje nie odniósł się do zebranych w sprawie dowodów i nie dokonał ich oceny naruszając art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. Przyjęcie przez Wojewodę założenia, że Agencja zamierza wybudować, a nie wyremontować, wewnętrzną instalację gazu i w konsekwencji jest zobowiązany do opracowania projektu budowanego i uzyskania pozwolenia na budowę, stanowi w efekcie naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 7a i 8, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Dalsze motywy wyroku należy rozpocząć od pewnej uwagi wprowadzającej. Otóż dostrzec należy, że Prawu budowlanemu, jak zresztą podobnie innym przepisom regulującym etap realizacyjny procesu inwestycyjnego, podlegają niezwykle zróżnicowane stany faktyczne. To z kolei powoduje, że w procesie stosowania tego Prawa trudności rodzi niejednokrotnie etap podciągania określonych zjawisk pod normatywną siatkę pojęciową. Jest to natomiast bardzo ważne, gdyż prawidłowe nazwanie określonych aktywności inwestycyjnych determinuje z reguły zakres obowiązków inwestora.

W niniejszej sprawie, co trzeba przyznać, mamy do czynienia ze sporem, w którym każda ze stron może wywieść określone racje z literalnego brzmienia przepisów prawa.

AMW konsekwentnie twierdzi, że zakres zgłoszonych przez nią prac – gdy chodzi o instalacje gazową w lokalu – to li tylko "odtworzenie stanu pierwotnego", z tym tylko zastrzeżeniem, że następuje to przy "zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Oznacza to, że prace zawierać się w będą w zakresie pojęcia remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 P.b. Motywując przedstawione tezy Agencja podkreśla, że nowa instalacja gazowa zrealizowana zostanie po śladzie dotychczasowej, a także to, że jako taka będzie miała ona identyczną charakterystykę.

Wojewoda z kolei zwraca uwagę na inną okoliczność. Stoi na stanowisku, że zakres prac związanych z instalacją gazową jest tak daleko idący, że można mówić o powstaniu nowej instalacji w miejscu dotychczasowej. Organ zwraca uwagę, że zdemontowane zostaną rury stalowe czarne, a w ich miejsce zamontowane zostaną rury miedziane. Wymienione zostaną także odbiorniki gazu. Zdaniem Wojewody taki projekt prac uzasadnia przyjęcie, że dojdzie do powstania nowej wewnętrznej instalacji gazu. Skoro tak, to oznacza, że nastąpi proces budowy instalacji będącej częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., a w takiej sytuacji nie można już postrzegać tego jako remont. Jest to zdaniem organu sytuacja porównywalna do takiej, gdy doszło do rozbiórki obiektu budowlanego i budowy w jego miejscu obiektu nowego.

Jak już zaznaczono, Sąd dostrzega pewne racje po obu stronach sporu. Trudno zaprzeczyć, że w pewnym sensie wymiana instalacji gazowej zaprojektowana w lokalu mieszkalnym [...] (oraz korytarzu) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...], to odtworzenie stanu pierwotnego przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nie można jednak nie dostrzegać, że zakres obejmujących instalację jest bardzo szeroki, gdyż obejmuje wymianę jej całości wraz z odbiornikami, a nawet wymianę odcinka na korytarzu poza lokalem.

Zdaniem Sądu zakres prac objętych zgłoszeniem AMW wykracza poza pojęcie remontu. Przede wszystkim podkreślić należy, że w lokalu i na korytarzu do licznika dojdzie do całościowego demontażu instalacji gazowej oraz dojdzie do demontażu odbiorników gazu – gazowego podgrzewacza wody oraz kuchenki gazowej. Nie może zatem budzić wątpliwości, że prace wedle założeń obejmują realizację wewnętrznej instalacji gazowej od podstaw, a powiązanie z instalacją dotychczasową jest tylko takie, że zaprojektowano ten sam przebieg rur oraz miejsce instalacji odbiorników gazu. Podkreślenia wymaga, że prace nie mają takiego charakteru, że można by bronić tezy, iż instalacja gazowa – w zakresie swego substratu materialnego – pozostaje instalacją dotychczasową i jest ona tylko remontowana. Prace nie ograniczają się bowiem tylko do wymiany, na przykład, niewielkiego odcinka rur. Instalacja powstanie w całości jako nowa. Będzie to zatem zarazem nowa część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z AMW, że nowa instalacja gazowa będzie odpowiadać dotychczasowej w zakresie charakterystyki, co byłoby argumentem za tezą o jej remoncie. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że rury stalowe czarne zostaną wymienione na miedziane. Po drugie, nowe będą odbiorniki gazu – kuchenka i gazowy podgrzewacz wody. Jak już akcentowano, podobieństwo z instalacją dotychczasową sprowadzać się będzie tylko do układu rur i miejsca montażu odbiorników.

Sąd zauważa też, że wbrew temu co twierdzi Agencja, zakres prac – przez nią samą zdefiniowany w dokumentacji załączonej do odwołania – nie wskazuje, że zastosowane zostaną takie same odbiorniki gazu. Na stronie 8, punkt 5 podpunkt 7 zatwierdzonego przez Dyrektora Agencji protokołu ustalenia zakresu robót budowlanych wynika, że w ramach wymiany instalacji gazowej zaplanowano montaż w częściach wspólnych, to jest w przewodzie kominowy spalinowym – wkładu dwupłaszczowego z blachy kwasoodpornej (spalinowo-powietrznego) wraz z aparatem przyłączeniowym (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji; por. też przedmiar – s. 5, poz. 45, k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie trudno więc z tego wywnioskować, że skoro montuje się wkład kominowy dwupłaszczowy "spalinowo-powietrzny", czyli spalinowo zasilający, to oznacza, iż w miejsce odbiornika – gazowego podgrzewacza wody użytkowej z otwartą komorą spalania ma zostać zainstalowany nowocześniejszy gazowy podgrzewać z zamkniętą komorą spalania. Dojdzie zatem także do montażu odbiornika gazu o nieco innej charakterystyce, który – co nie bez znaczenia – wymaga realizacji systemu kominowego w przewodach kominowych w budynku.

Podsumowując Sąd stwierdza, że po analizie całokształtu akt sprawy doszedł do przekonania, że zgłoszenie przedłożone przez AMW wraz z pismem z dnia [...] października 2019 r. (k. 1-9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w zakresie w jakim obejmuje wymianę kuchenki gazowej, gazowego podgrzewacza wody oraz instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym [...] (oraz korytarzu) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...], dotyczy robót wymagających pozwolenia na budowę. Dotyczy bowiem w istocie realizacji w całości nowej wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu, która co prawda w swej strukturze przestrzennej odpowiada dotychczasowej, ale w zakresie charakterystyki stanowi instalację w całości nową (rury miedziane, nowe odbiorniki, system kominowy).

W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów jawią się jako prawidłowe i nie naruszające prawa. Zarzutów skargi nie można było zatem uwzględnić. W szczególności nie można było zaakceptować wyjściowego założenia skargi, że mamy do czynienia z remontem obiektu budowlanego (art. 3 pkt 8 P.b.). W konsekwencji prace nie mogły podpadać pod zwolnienie z pozwolenia na budowę z art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł o oddaleniu skargi.