I GSK 1262/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2023-10-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Apollo /przewodniczący/
Joanna Wegner
Marek Krawczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I SA/Kr 1371/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 7, art. 15, art. 75 par. 1, art. 77; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1371/22 w sprawie ze skargi Fundacji M. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 października 2022 r. nr SKO.E/4106/13/2022 w przedmiocie określenia należnej do zwrotu wysokości dotacji uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1371/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji M. z siedzibą w T. (dalej: "Skarżąca", "Fundacja") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 października 2022 r., w przedmiocie określenia należnej do zwrotu wysokości dotacji, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt II zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 7.417,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., określił należną do zwrotu wysokości dotacji przyznanej w 2017 r. na prowadzenie Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w T., dla której organem prowadzącym jest Fundacja M. pobranej w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 186.592,75 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, dalej: "u.f.p.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek wniesionego odwołania decyzją z 10 października 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty stwierdzenia okoliczności stanowiących podstawę zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w odniesieniu do kwoty 174.707,63 zł i w tym zakresie orzekło, że datą tą jest data 13 lipca 2021 r. tj. data doręczenia pełnomocnikowi strony decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 28 czerwca 2021 r. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na etapie kontroli przeprowadzonej w 2018 r. przedłożone zostały opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju wydane przez zespół orzekający, w skład którego wchodził lek. med. R. G. Z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Tarnowie wynika natomiast że lek. med. R. G. nie uczestniczył w zespole orzekającym o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci ani w 2016, ani w 2017 roku. Organ odwoławczy wskazał, że co prawda z zabezpieczonego przez Policję materiału dowodowego wynika, że w zespole orzekającym uczestniczył lek. med. P. B., niemniej jednak skoro na etapie kontroli przedstawione zostały opinie wskazujące jako członka składu orzekającego lek. med. R. G., a lekarz ten nie uczestniczył w pracach tego zespołu to należy stwierdzić, iż opinie te zostały wydane bez udziału lekarza, a więc z naruszeniem prawa, w celu wyłudzenia dotacji. Tym samym organ przyjął, że należna do zwrotu dotacja wynosi 212.352,34 zł wskazując, że kwota ta stanowi sumę kwot 37.644,71 zł oraz 174 707,63 zł.

W stosunku do kwoty 37.644,71 zł organ podkreślił, że obowiązek zwrotu tej kwoty wynika z zaleceń pokontrolnych sformułowanych w wyniku kontroli przeprowadzonej w styczniu i lutym 2018 r. Organ ustalił wówczas, że liczba dzieci zgłoszona do dotacji została zawyżona o 100. Organ wskazał, że imienne zestawienie dzieci uwzględnione w trakcie rozliczeń z podziałem na poszczególne miesiące znajduje się w aktach sprawy. Niezależnie od tego organ zaznaczył, że dzieci te posiadały opinie wystawione przez zespół orzeczniczy, w skład którego wchodził lek. med. R. G. Z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Tarnowie wynika natomiast że lek. med. R. G. nie uczestniczył w zespole orzekającym o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci ani w 2016 ani w 2017 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż procedura wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju została w sposób zupełny uregulowana w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173 poz. 1072).

Zdaniem Kolegium, w niniejszym sprawie żaden z przepisów powyższego rozporządzenia regulujących tryb wydania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka nie został spełniony. Dotyczy to zarówno opinii, w których w składzie zespołu orzekającego został wymieniony lek. med. R. G. jak i opinii, w których w składzie zespołu orzekającego został wymieniony lek. med. P. B.

Organ odwoławczy podkreślił, iż nie można przyjąć, jakoby jedynymi opiniami wydanymi przez Poradnię S., których wydanie poprzedzone było posiedzeniem zespołu, z którego zgodnie z właściwymi przepisami sporządzono protokół, są opinie wydane przez zespół orzekający, w skład którego wchodził lek. med. P. B. W toku prowadzonego postępowania pozyskano bowiem oryginał opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju datowany na dzień 26 stycznia 2017 r., w której jako członek zespołu widniał lek. med. R. G. (dot. dziecka S. W. - opinia nr 13/2016/2017 karta akt sprawy 887-888 oraz opinia nr 8/2016/2017 z dnia 29 grudnia 2016 r. wydana dla dziecka D. W. - karta akt sprawy 936-937). Co więcej kserokopia opinii nr 8/2016/2017 z dnia 29 grudnia 2016 r. wydanej dla dziecka D. W. przez Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną S. w T. została przedłożona na wezwanie Prokuratury Rejonowej w Tarnowie przez Stowarzyszenie I. prowadzące Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w T. Tym samym stanowisko pełnomocnika strony jakoby opinie, w których jako lekarz został wskazany lek. med. R. G. nie występowały w obiegu prawnym jest niezgodne z prawdą. Sam fakt, że w odniesieniu do danego dziecka wydano dwie różne opinie, przez różny zespół orzekający nie wyklucza możliwości pobrania dotacji na takie dziecko. Ważne jest jednak przy tym aby przynajmniej jedna z tych opinii została wydana w sposób zgodny z przytoczonymi wyżej przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. Takimi opiniami nie mogą być z pewnością opinie, w których w składzie zespołu orzekającego występował lek. med. R. G. Jak bowiem wynika ze złożonych w trakcie postępowania przygotowawczego zeznań R. G. w charakterze świadka z dnia 8 września 2020 r., nigdy nie był on członkiem zespołu wydającego opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, żadnych dzieci nie badał i nie wie dlaczego jego nazwisko jest w dokumentach. Żadnego dziecka nie opiniował i nie brał udziału w spotkaniach zespołu orzekającego. Takimi opiniami nie mogą być także opinie wydane przez zespół orzekający, w którym widniał lek. med. P. B. Podkreślono, że w niniejszym przypadku w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na formalne powołanie zespołu orzekającego w ramach Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej S. w T.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, nie została zatem spełniona dyspozycja § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skoro przepis ten przyznaje dyrektorowi poradni kompetencję do powołania zespołu orzekającego, to nie można przyjąć jakoby powołanie takiego zespołu mogło nastąpić w sposób dorozumiany. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że wskazani na opiniach jak i w protokołach z posiedzeń zespołu orzekającego jego domniemani członkowie nie wiedzieli w ogóle, że zostali do niego powołani lub też wprost zanegowali swój udział w pracach takiego zespołu.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej S. w T. w istocie nie funkcjonował zespół orzeczniczy uprawniony do wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Skoro taki organ nie funkcjonował, to podpisane przez Dyrektora tej Poradni opinie nie mogą stanowić podstawy do pobrania dotacji na podstawie art. 90 ust. 1 a ustawy o systemie oświaty. Organ ten jest bowiem organem kolegialnym, co implikuje sposób jego działania i podejmowania przez niego rozstrzygnięć.

W ocenie organu II instancji, nie były zasadne zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia przez organ I instancji dowodów samodzielnie, poprzez m.in. przesłuchanie pod rygorem odpowiedzialności karnej, świadków lek. med. P. B. czy K. D. Nie budzi bowiem wątpliwości, że dowód taki może zostać wykorzystany w ramach postępowania administracyjnego, a tym samym brak było jakichkolwiek podstaw do tego aby w ramach postępowania administracyjnego dowód ten był powielany.

Zdaniem Kolegium, zasadny był natomiast zarzut pełnomocnika strony dotyczący wadliwego wskazania daty stwierdzenia okoliczności, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, od której zależy rozpoczęcie naliczania odsetek - daty 28 października 2020 r. W niniejszym przypadku jako początkową datę naliczenia odsetek należało zatem przyjąć datę przypadającą po upływie 15 dni od dnia doręczenia pełnomocnikowi strony decyzji organu I instancji z dnia 28 czerwca 2021 r. Mimo że decyzja ta została uchylona na skutek decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia 15 października 2021 r. to jednak stanowiła ona wyrażone względem strony stwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę do zaktualizowania się wynikającego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1371/22, uchylił decyzję organu II instancji z dnia 10 października 2022 r. Oceniając znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy Sąd I instancji wskazał, że dowody, na które powołuje się organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to w większości nieuwierzytelnione kserokopie lub fotokopie albo kserokopie z kserokopii różnych dokumentów, w tym tych podstawowych jak protokoły z przesłuchania świadków, na podstawie których organ ustalił, że zespoły orzekające o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci nie spotykały się i nie wydawały opinii w sposób zgodny z przepisami prawa jak i opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Przedstawione w takim stanie dokumenty nie mają żadnej wartości dowodowej. Zatem nie ulega przy tym wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie korzysta z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Kserokopia dokumentu może w pewnych okolicznościach zachować charakter środka dowodowego. Dotyczy to sytuacji, gdy organ, z przyczyn faktycznych, czy prawnych, nie może pozyskać oryginałów dokumentów lub odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem. W takich tylko okolicznościach można uznać, że istnieją podstawy do tego, by mimo braku właściwego uwierzytelnienia dokumentu, oceniać go w świetle całego materiału dowodowego.

W ocenie WSA w Krakowie nie było żadnych przeszkód, aby SKO samodzielnie wystąpiło do organów ścigania (Policji, czy Prokuratury) o udostępnienie oryginałów przedmiotowych dowodów lub ich uwierzytelnionych odpisów albo zleciło uzupełnienie materiału dowodowego Prezydentowi, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednak SKO tych czynności zaniechało.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle powyższych wywodów zupełnie innego znaczenia nabierają zarzuty strony skarżącej, że organ odwoławczy, na etapie wcześniejszego postepowania, zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia dowodów samodzielnie, poprzez m.in. przesłuchanie, pod rygorem odpowiedzialności karnej świadków lek. med. P. B. czy K. D., czego organ I instancji nie uczynił włączając do sprawy protokoły przesłuchań świadków z innego (karnego) postępowania. Tymczasem główne ustalenia SKO opierają się na zeznaniach świadków (miedzy innymi A. K. P. B., K. B., R. G.), których protokoły przesłuchań załączono do akt sprawy w formie nie uwierzytelnionych fotokopii czy też opiniach o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, które wbrew twierdzeniom organu również załączono do akt sprawy w formie nie uwierzytelnionych fotokopii.

WSA w Krakowie zauważył, iż ustalenie, zgodnie z którym w Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej S. w T. nie funkcjonował zespół orzekający uprawniony do wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, jest ustaleniem nowym, dokonanym dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, albowiem okoliczność ta była przez organ I instancji pomijana. Wskazał również, iż także po raz pierwszy, dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, wskazano na inną niż dotychczas podstawę prawną orzeczenia. Zaznaczyć trzeba, iż dopiero w zaskarżonej decyzji instancji sformułowano zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych z dnia 18 września 2008 roku (Dz.U. z 2008 r., nr 173, poz. 1072). Natomiast Organ I instancji nie oparł swojej decyzji na jakiejkolwiek analizie, która dotyczyć by miała ewentualnego naruszenia przez stronę skarżącą przepisów ww. rozporządzenia.

W ocenie Sądu I instancji, skoro organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że dopiero po skontrolowaniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Przekazany zaś Sądowi przez SKO materiał dowodowy w żadnym wypadku nie dawał podstaw do rozstrzygających wywodów w zakresie zastosowania prawa materialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona lub w przypadku, gdyby NSA uznał, że nie zachodzą podstawy do rozpoznania merytorycznego sprawy uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

Ponadto, wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera braki, które uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie skargi, podczas gdy był on wystarczający do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 w zw. z art. 76 w zw. z art. 76a k.p.a. poprzez przyjęcie, że sporządzona przez organ I instancji fotokopia dokumentacji dotyczącej dotacji pobranej w 2017 roku przez Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną S. w T., dla której organem prowadzącym jest Fundacja M. będącej w posiadaniu Prokuratury Rejonowej w Tarnowie nie może korzystać z mocy dowodowej, w sytuacji gdy zarządzeniem z dnia 19 listopada 2021 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowie wyraził zgodę jedynie na dostęp do akt sprawy i wykonanie fotokopii;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu odwoławczego, podczas gdy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wnikliwie ponownie rozpatrzyło zebrany materiał dowodowy i dokonało jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wz. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wz. z art. 7, art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania a przez to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy Kolegium ponownie rozpoznało sprawę w jej całokształcie i wydało rozstrzygnięcie w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 15 k.p.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu wyłącznie decyzji organu odwoławczego, w sytuacji kiedy Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie dowodowe obarczone jest wadami i zawarł wskazówki w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wymagające przeprowadzenia nowych dowodów i ustaleń, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie, w sytuacji uwzględnienia skargi z powyższych powodów, powinno umożliwić realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w przypadku stwierdzenia przez Sąd wadliwości postępowania dowodowego prowadzić do wyeliminowania decyzji organów obu instancji;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na to, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wystarczająco jasnych wskazań co do dalszego postępowania - podczas gdy w przypadku uznania za prawidłowe rzekomych naruszeń wskazanych przez WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku jest to element niezbędny, aby sprawa mogła zostać ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz od organu II instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący naruszenia tych przepisów upatruje w wadliwości oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania ujętych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego bezczynność była przedmiotem zaskarżenia a także sądy. Zatem przepis ten statuuje związanie oceną prawną i wskazaniami. Przepis ten nie zawiera kryteriów oceny słuszności oceny prawnej i wskazań Sądu. Zatem ich wadliwość wynikająca z przyjętego przez Sąd stanowiska co do zasadności skargi nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. przez ten Sąd.

Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ustanawia powinność Sądu zamieszczenia w uzasadnieniu orzeczenia uwzględniającego skargę, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania. Sąd I instancji powinności tej, choć lakonicznie to w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zadośćuczynił. Nietrafność wskazań Sądu I instancji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 15 k.p.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu wyłącznie decyzji organu odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5636/21, z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12, z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/13, z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18). Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga.

Zasadne okazały się natomiast te zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej, które w warstwie opisowej mają za przedmiot naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a.

Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu, a przedstawione w takim stanie dokumenty nie mają żadnej wartości dowodowej.

Jak zasadnie wskazał skarżący kasacyjnie organ, był on uprawniony wykorzystać dowody z postępowania karnego w formie fotokopii. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, iż wprowadzone i obowiązujące przepisy k.p.a. pozwalają na wykorzystanie w toku postępowania administracyjnego odpisów dokumentów, pozwalając tym samym na uniknięcie wykorzystywania oryginałów tych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2842/15 wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie wprowadzają legalnej definicji odpisu dokumentu ani wyciągu z dokumentu, a zatem należy przyjąć definicje ogólnie przyjęte. Za słownikiem języka polskiego "odpis" to tekst odpisany od oryginalnego dokumentu, stanowiący kopie tego dokumentu. Forma wykonania odpisu dokumentu może być dowolna, może to być odpis sporządzony ręcznie czyli po prostu przepisanie dokumentu, lub poprzez użycie dostępnych urządzeń technicznych np. kserokopia, skan itd.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 29 marca 1994 r., w sprawie o sygn. akt III CZP37/94, Sąd Najwyższy trafnie stwierdził, że skoro tak odpis, jak kserokopia, stanowią odwzorowanie oryginału, tyle tylko, że pierwszy metodą tradycyjną, a druga metodą nowoczesną, to istnieje podstawa do objęcia pojęciem odpisu także kserokopii. Podobnie zatem, jako odpis należy uznać kserokopię za dokument stanowiący dowód istnienia oryginału i dlatego podlegający stosownej ocenie (podobnie NSA w wyroku z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1112/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach konkretnej sprawy można dokonać ustaleń na podstawie kopii określonych dokumentów, a nie ich oryginałów. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Różnica ich mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1016/11, wyrok WSA z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1508/09, wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1821/13, wyrok WSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1936/08).

W rozpatrywanej sprawie do akt postępowania administracyjnego dołączono kserokopie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, poza sporządzonymi przez pracowników Wydziału Podatków i Windykacji Urzędu Miasta Tarnowa fotokopiami dokumentacji, która znajduje się w posiadaniu Prokuratury Rejonowej w Tarnowie. Jak wskazał organ odwoławczy zgodnie z zarządzeniem z dnia 19 listopada 2021 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowie wyraził zgodę jedynie na dostęp do akt sprawy i wykonanie fotokopii. Sąd I instancji nie podważył możliwości odczytania treści dokumentów w formie kserokopii zgromadzonych w aktach sprawy. Nie wskazał, iż kserokopie dokumentacji były np. nieczytelne i nie mógł się zapoznać z ich treścią, bądź materiały te nosiły ślady ingerencji w ich treść.

Słusznie zauważono również w skardze kasacyjnej, że ani strona ani jej pełnomocnik nie zgłaszali w toku postępowania jakichkolwiek uwag które mogłyby wskazywać, że treść fotokopii dokumentów nie odpowiada treści dokumentów zgormadzonych w toku postępowania przygotowawczego.

W rozpatrywanej sprawie WSA w Krakowie uchylił się od dokonania własnej, niezależnej od organu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bowiem z góry przekreślił możliwość jego oceny. Jeżeli Sąd I instancji stwierdził, że "główne ustalenia SKO opierają się na zeznaniach świadków (między innymi A. K. P. B., K. B., R. G.), których protokoły przesłuchań załączono do akt sprawy w formie nie uwierzytelnionych fotokopii czy też opiniach o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, które wbrew twierdzeniom organu również załączono do akt sprawy w formie nie uwierzytelnionych fotokopii", to powinien przede wszystkim przeanalizować powyższe dokumenty, a nie z góry niejako podważać ich wiarygodność i przydatność dla prowadzonego postępowania, tylko dla tego, że są w formie fotokopii. Nie istniały żadne prawne przeszkody do tego, aby ustalenia organów administracji czynione były także w oparciu o dokumenty pochodzące z innych postępowań, w szczególności w oparciu o materiały ze sprawy karnej. Powinnością organów administracji włączających do akt sprawy dowody z innych postępowań jest umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, co w niniejszej sprawie powinno podlegać ocenie Sądu Wojewódzkiego. Nie istnieje bowiem prawny nakaz powtarzania takich dowodów, a korzystanie przez organy z dowodów zgromadzonych w innych postępowaniach nie narusza zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W takim bowiem przypadku zasada ta realizowana jest poprzez zapoznanie strony z tymi dowodami i umożliwienie wypowiedzenia się w ich zakresie, a także zgłaszanie wniosków dowodowych na tezy przeciwne do wynikających z dowodów już znajdujących się w aktach sprawy. Tym samym, zarzuty Sądu I instancji dotyczące wadliwości pozyskania przez organ I instancji pisemnych wyjaśnień ze strony K. B., A. K. czy P. B. są co najmniej przedwczesne, w sytuacji kiedy nie przeanalizowano treści tych wyjaśnień i nie skonfrontowano ich z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż "dopiero w zaskarżonej decyzji II instancji sformułowano zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych z dnia 18 września 2008 r. (Dz.U. z 2008 r., nr 173, poz. 1072). Natomiast Organ I instancji nie oparł swojej decyzji na jakiejkolwiek analizie, która dotyczyć by miała ewentualnego naruszenia przez stronę skarżącą przepisów ww. rozporządzenia". Analiza decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazuje, iż przepisy ww. rozporządzenia były stosowne przez organ I instancji i odwołano się do treści tego aktu (np. s. 12, s. 43 decyzji z dnia 10 czerwca 2022 r.). Budzi zatem wątpliwość stanowisko Sądu I instancji, że dopiero organ odwoławczy uznał, że w Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej S. w T. nie funkcjonował zespół orzekający uprawniony do wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka i jest to ustalenie nowe, dokonane dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, albowiem okoliczność ta była przez organ I instancji pomijana. Jeżeli bowiem znajdujące się w aktach sprawy opinie mogły zostać wydane w sposób sprzeczny z prawem, w tym z przepisami rozporządzenia, to trudno uznać, iż w poradni funkcjonował zespół orzekający uprawniony do wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, funkcjonujący w oparciu o przepisy powyższego rozporządzenia.

Z zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ II instancji.

Postępowanie wyjaśniające przed organem II instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji, dlatego też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją. Rozstrzygnięta sprawa, o ile strona zdecyduje się wnieść odwołanie, jest badana przez organ odwoławczy ponownie, choć bez pominięcia ustaleń organu pierwszej instancji czy zarzutów odwołania, a więc nie jest to wyłącznie weryfikacja decyzji organu I instancji.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego (art. 138 k.p.a)., niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji mogły ulec naprawieniu w postępowaniu odwoławczym (np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1026/11). Organ odwoławczy zauważając niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji mógł uzupełnić je poprzez zamieszczenie we własnej decyzji wyczerpujących wyjaśnień, tak w zakresie faktów jak i prawa, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych z dnia 18 września 2008 r.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny i ponownie dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie organu w przedmiocie zasądzenia na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego albowiem skarga kasacyjna została podpisana osobiście przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, będącego radcą prawnym.