Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. j. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2583/19 w sprawie ze skargi W. sp. j. z siedzibą w W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza W. sp. j. z siedzibą w W. na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2583/19 oddalił skargę W. sp. j. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w [...] (dalej uchwała lokalizacyjna).

Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że obowiązek przedłożenia Radzie Miasta projektu uchwały wraz z uzasadnieniem oraz obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o dane konieczne dla poddania wniosku merytorycznej ocenie, zostały wykonane w zakresie całkowicie wystarczającym dla pełnej realizacji przesłanki działania zgodnie z zasadą praworządności, obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. W ocenie Sądu zasadnie Rada przyjęła, że wnioskowana inwestycja mieszkaniowa nie spełnia warunku niesprzeczności ze Studium (w zakresie intensywności zabudowy), o jakim mowa w ustawie z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496, dalej: specustawa mieszkaniowa). Sąd I instancji nie uwzględnił także zarzutu braku podstaw do zastosowania w sprawie definicji intensywności zabudowy zawartej w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: upzp). Ponadto w ocenie Sądu zasadnie w sprawie uznano, że możliwość realizacji budynku w granicy wynikająca z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: Rozporządzenie) jest uzasadniona tylko i wyłącznie wówczas, kiedy taka możliwość jest dopuszczona w miejscowym planie lub w decyzji o warunkach zabudowy.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) poprzez przyjęcie, że w skardze został podniesiony zarzut braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, bez jednoczesnego rozważania, czy brak normatywnego obowiązku jego sporządzenia nie przekłada się na konieczność wskazania przyczyn podjęcia przez radę gminy uchwały odmownej w samej jej sentencji;

2) naruszenie prawa materialnego, polegające na:

a) błędnej wykładni art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji jest sprzeczna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym wskaźnika intensywności zabudowy;

b) niewłaściwym zastosowaniu §12 ust. 1-2 Rozporządzenia i przyjęciu, że odległość planowanej inwestycji od granicy działki sąsiedniej nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami przy pominięciu ww. regulacji i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).

4.3. Po pierwsze, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 Ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniając przepisy specustawy mieszkaniowej, w szczególności jej art. 14, brak obowiązku sporządzenia uzasadnienia odmownej uchwały lokalizacyjnej nie kreuje obowiązku wskazania przyczyn podjęcia przez radę gminy uchwały odmownej w samej jej sentencji. Jak trafnie przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA z: 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3942/19, 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3043/18, 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2136/16, z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 23/17). W przedmiotowej sprawie uzasadnienie projektu uchwały pełni tę funkcję. Projekt uchwały wraz z uzasadnieniem został bowiem udostępniony radym, był omawiany na Komisji Ładu wraz z prezentacją, odbyła się debata, zabrali głos zarówno inwestor jak i mieszkańcy, którzy wyrazili swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji

4.4. Po drugie, niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Z powyższej normy wynika, że wiążące znaczenie dla lokalizacji inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwała o utworzeniu parku kulturowego. Omawiana norma stanowi bowiem, że "inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego". Inwestycja musi zatem stanowić kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu ustalonego w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów (por. wyroki NSA z: 14 października 2020 r. sygn. II OSK 3942/19, 28 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1165/21).

4.5. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej przyjmując, że bilansowanie wskaźników określonych w studium musi być dokonywane w granicach terenu objętego wnioskiem o podjęcie uchwały lokalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że bilansowanie wskaźnika intensywności zabudowy musi odbywać w granicach terenu jakiego dotyczy uchwała, a nie w granicach całego obszaru funkcjonalnego M.1.20. Proponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej jest całkowicie nieakceptowalna, bowiem prowadziłaby do tego, że zrealizowanie na podstawie uchwały lokalizacyjnej inwestycji o wskaźniku przekraczającym wskaźnik ze studium tj. 1,5 , oznaczałoby niemożliwość realizacji postanowień studium na innych działkach w tym obszarze. Ponadto w sprawie jest jednoznaczne, że proponowany przez skarżącą we wniosku o ustalenie lokalizacji wskaźnik intensywności zabudowy wynosił 2,48 i jest sprzeczny względem wskaźnika ze Studium wynoszącego 1,5. W tym kontekście już sam wzór obliczania ma wyłącznie znaczenie techniczne, ponieważ w żaden sposób nie wpłynąłby na obniżenie wskaźnika. Zastosowany sposób liczenia wskaźnika obejmujący wyłącznie projektowane kondygnacje nadziemne dał wynik sprzeczny ze studium.

4.6. W świetle braku spełnienia kluczowego warunku dopuszczalności realizacji inwestycji, tj. niesprzeczności ze studium, drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczący zastosowania § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nie ma już jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku tj. oddalenia skargi. Skoro bowiem inwestycja nie może być w ogóle zrealizowana, to nie ma znaczenia kwestia samej lokalizacji budynku względem granicy nieruchomości.

4.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.

4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.