IV SAB/Wr 35/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-29	
Data wpływu	2026-01-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Andrzej Nikiforów /przewodniczący/
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Daria Gawlak-Nowakowska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Stwierdzono bezczynność organu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143;  art. 149 par. 1, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 4 ust. 1, art. 13; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ścinawie Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 listopada 2025 r. I. stwierdza, że Zakład Gospodarki Komunalnej w Ścinawie Sp. z o.o. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2025 r. w zakresie pytania nr 1; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ścinawie Sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2025 r. w zakresie pytania nr 1; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ścinawie Sp. z o.o. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu 21 listopada 2025 r. do Z. w Ś. Sp. z o.o. (dalej: Spółka Z. w Ś.) wpłynął wniosek M. B. (dalej: skarżący) o udostępnienie następujących informacji:

1) jakie zobowiązania finansowe, w jakiej kwocie brutto oraz z jakiego tytułu pozostały do wypłaty byłemu Prezesowi Spółki Z. w Ś. – R. K. z chwilą zakończenia świadczenia pracy i świadczenia innych czynności w tym umów na rzecz Spółki;

2) kopię dokumentu lub innego aktu jaki wiązał ostatnio byłego Prezesa Spółki Z. w Ś. w przedmiocie świadczenia innych czynności, w tym umów na rzecz Spółki;

3) kwotowej wysokości brutto dodatkowego wynagrodzenia byłego Prezesa Spółki Z. w Ś., w związku z osiąganymi przez spółkę kluczowymi wskaźnikami efektywności, w rozbiciu na poszczególne lata, za okres od 22 czerwca 2022 r. do dnia rozwiązania świadczenia o pracę na rzecz Spółki przez byłego Prezesa;

4) kopię dokumentu lub innego aktu, który rozwiązuje świadczenie pracy lub innych czynności, w tym umów na rzecz Spółki przez byłego Prezesa, a Spółką Z. w Ś.

Pismem z 8 grudnia 2025 r. skierowanym do skarżącego przez Spółkę Z. w Ś. wskazano, że w zakresie pytania zawartego w pkt 1 wniosku, zobowiązania finansowe, jakie pozostały do wypłaty byłemu Prezesowi z chwilą zakończenia świadczenia pracy obejmują: pozostałą część odprawy w wysokości 38.469,82 zł brutto oraz pozostałą część, zmiennej wynagrodzenia za rok 2024 w wysokości 41.945,00 zł brutto. Dodatkowo poinformowano skarżącego, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Prezes Zarządu Spółki komunalnej zobowiązany jest do składania oświadczeń majątkowych, które następnie publikowane są Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy Ścinawa. W związku z powyższym dane dotyczące R. K. w latach ubiegłych są już informacją publiczną dostępną w BIP i można do nich w łatwy sposób dotrzeć, przeglądając publikowane oświadczenia majątkowe. W odniesieniu do pytań zawartych w pkt 2-4 wniosku wyjaśniono skarżącemu, że dokumenty o które wnosi (w szczególności umowy, uchwały oraz inne akty dotyczące powołania, wynagradzania i rozwiązywania stosunku pracy Prezesa Zarządu) są sporządzane, zatwierdzane i pozostają w wyłącznej gestii Rady Nadzorczej Spółki. Ich udostępnienie wymaga formalnego wystąpienia do Rady oraz uzyskania jej stanowiska i opinii. Z uwagi na konieczność dochowania wymaganych procedur, jak również czas niezbędny na pozyskanie pełnej dokumentacji z Rady Nadzorczej, poinformowano skarżącego, że realizacja tych punktów wniosku wymaga przedłużenia terminu udzielenia odpowiedzi o kolejne dwa miesiące zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolei pismem z 26 stycznia 2026 r., poinformowano skarżącego, że w zakresie pytań zawartych w:

- pkt 1 wniosku, zobowiązania finansowe, jakie pozostały do wypłaty byłemu Prezesowi z chwilą zakończenia świadczenia pracy obejmowały odprawę w wysokości 76.939,65 zł brutto oraz część zmienną wynagrodzenia za rok 2024 w wysokości 41.945,00 zł brutto;

- pkt 2 wniosku, przekazano kopię kontraktu menadżerskiego – umowy o świadczenie usług zarządczych oraz uchwałę nr 2/6/2020 z 22 czerwca 2020 r. w sprawie powołania R. K. na stanowisko Prezesa Zarządu Z. w Ś.;

- pkt 3 wniosku, wynagrodzenie zmienne wypłacone R. K. za okres od 22 czerwca 2022 r. przedstawia się następująco: wynagrodzenie zmienne za rok 2021 w wysokości 91.836,94 brutto, wypłacone w roku 2022; wynagrodzenie zmienne za rok 2022 w wysokości 55.987.20 brutto, wypłacone w roku 2024; wynagrodzenie zmienne za rok 2023 w wysokości 87.769,58 brutto, wypłacone w roku 2025. Ostatecznie wskazano, że powyższe informacje wyczerpują zakres wniosku z 21 listopada 2025 r.

Pismem z 12 stycznia 2026 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Spółki Z. w Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 21 listopada 2025 r. w zakresie (jak wynika z treści sformułowanych przez skarżącego żądań w skardze) nieudostępnienia mu informacji wnioskowanych w pkt 1 tegoż wniosku tj. braku wskazania jakie zobowiązania finansowe, w jakiej kwocie brutto oraz z jakiego tytułu pozostały do wypłaty byłemu Prezesowi Z. w Ś. – R. K. z chwilą zakończenia świadczenia pracy i świadczenia innych czynności w tym umów na rzecz Spółki. Nadto, skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki Z. w Ś. do załatwienia wniosku w zakresie ww. pkt 1 niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; wymierzenie Spółce Z. w Ś. grzywny, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. z uwagi na bezczynność z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na jego rzecz od Spółki kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił (w szczególności), że w zakresie pytania sformułowanego w pkt 1 wniosku udzielona mu przez Spółkę Z. w Ś. odpowiedź w piśmie z 8 grudnia 2025 r. jest niepełna, gdyż nie obejmuje pełnej odprawy oraz pełnej zmiennej wynagrodzenia przysługujących byłemu Prezesowi Spółki z chwilą zakończenia świadczenia pracy i świadczenia innych czynności, w tym umów na rzecz Spółki, zakreślonych przez niego w żądaniu punktu 1 wniosku. W ocenie skarżącego, udzielenie niepełnej, bądź wymijającej odpowiedzi stanowi o bezczynności Spółki Z. w Ś.

W odpowiedzi na skargę Spółka Z. w Ś. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: u.d.i.p., wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (wyrok NSA z 7 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1975/18). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań:

1) udzielić informacji publicznej;

2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania;

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Z. w Ś. Sp. z.o.o. (dalej: Spółka Z. w Ś.) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 21 listopada 2025 r. w zakresie pytania zawartego w pkt 1 tegoż wniosku, w którym to skarżący domagał się wskazania "jakie zobowiązania finansowe, w jakiej kwocie brutto oraz z jakiego tytułu pozostały do wypłaty byłemu Prezesowi Z. w Ś. – R. K. z chwilą zakończenia świadczenia pracy i świadczenia innych czynności w tym umów na rzecz Spółki". Dlatego też Sąd ograniczył się do kontroli postępowania w przedmiocie rozpoznania przez Spółkę Z. w Ś. wniosku skarżącego w ww. zakresie.

W sprawie poza sporem pozostaje, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Spółka Z. w Ś. – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Spółka ta należy do Gminy Ścinawa, która jest jej jedynym wspólnikiem i wykonuje za tę gminę należące do niej zadania publiczne, gospodarując również mieniem gminnym. Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. wynika natomiast, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również m.in. osoby prawne jednostki samorządu terytorialnego i ich organy. Oznacza to, że Spółkę Z. w Ś., jako spółkę komunalną realizującą zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wody i zbiorowego odprowadzania ścieków, należy zaliczyć do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie ma również wątpliwości, że informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący w pkt 1 wniosku z 21 listopada 2025 r. (stanowiącym przedmiot skargi) stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i d u.d.i.p.). W orzecznictwie podkreśla się, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. W ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. Dominujące w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 125/11).

Z ochrony wynikającej z prawa do prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mogą natomiast skorzystać osoby zatrudnione w podmiotach wykonujących zadania publiczne, pod warunkiem, że nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z pełnieniem tych funkcji, a zatem są zatrudnione na stanowiskach pomocniczych.

Dlatego też, rację ma skarżący, że sformułowane przez niego żądanie w punkcie 1 wniosku z 21 listopada 2025 r. ma charakter informacji publicznej i jako takie winno zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na gruncie u.d.i.o.p. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14, CBOSA).

Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 21 listopada 2025 r. Spółka Z. w Ś. miała zatem 14 dni na udostępnienie żądanych informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące – terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Tymczasem, Spółka Z. w Ś. choć udzieliła skarżącemu dpowiedzi, to uczyniła to po pierwsze z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż uczyniła to pismem z 8 grudnia 2025 r., podczas gdy ww. termin na udzielenie odpowiedzi upływał z dniem 5 grudnia 2025 r. A po wtóre, uczyniła to w sposób niepełny (nieprecyzyjny) tj. niezwierający wyczerpującej odpowiedzi na żądanie zawarte w pkt 1 wniosku. Z treści tegoż punktu wniosku wyraźnie bowiem wynika, że skarżący domagał się informacji "jakie zobowiązania finansowe, w jakiej kwocie brutto oraz z jakiego tytułu pozostały do wypłaty byłemu Prezesowi Z. w Ś. – R. K. z chwilą zakończenia świadczenia pracy i świadczenia innych czynności w tym umów na rzecz Spółki". Podczas gdy, udzielona przez Spółkę Z. w Ś. odpowiedź w tym zakresie ograniczała się jedynie do wskazania "pozostałej części odprawy w wysokości 38.469,82 zł brutto oraz pozostałej części zmiennej wynagrodzenia za rok 2024 w wysokości 41.945,00 zł brutto", a tym samym nie objęła całości wyraźnie sformułowanego przez skarżącego w pkt 1 wniosku żądania. Nie objęła informacji dotyczącej "pełnej" przysługującej odprawy, czy też "pełnej" zmiennej wynagrodzenia przysługujących byłemu Prezesowi Spółki. Ostatecznie, żądaną informację skarżący otrzymał od Spółki Z. w Ś., dopiero pismem z 26 stycznia 2026 r. Powyższe ustalenia przesądzają o zasadności zarzutu bezczynności w zakresie pytania zawartego w punkcie 1 wniosku skarżącego (pkt I sentencji wyroku).

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, CBOSA).

W ocenie Sądu okoliczności stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że bezczynność w zakresie rozpatrzenia żądania zawartego w punkcie 1 wniosku skarżącego wynika z przekroczenia 14 dniowego terminu do udzielenia odpowiedzi skarżącemu, a nie celowego działania zmierzającego do kompletnego uniknięcia odpowiedzi na pytania we wnioskowanym zakresie. Istotne w sprawie jest bowiem to, że ostatecznie Spółka Z. w Ś., pismem z 26 stycznia 2026 r. udzieliła skarżącemu pełnej odpowiedzi w zakresie żądania zawartego przez niego w punkcie 1 wniosku z 21 listopada 2025 r. (pkt II sentencji wyroku).

Z uwagi natomiast na fakt, że Spółka Z. w Ś. w piśmie z 26 stycznia 2026 r., (a zatem po wniesieniu skargi) udzieliła skarżącemu pełnej i wyczerpującej odpowiedzi w zakresie żądania zawartego w punkcie 1 wniosku z 21 listopada 2025 r. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Spółki Z. w Ś. do rozpoznania wniosku skarżącego (pkt III sentencji wyroku).

Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z uwagi na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, Sąd oddalił żądanie skarżącego w przedmiocie zasądzenia od Spółki Z. w Ś. grzywny (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi, pkt V sentencji skargi).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.