Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnymw Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 903/20 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 10 marca 2020 r., nr DO.1.7614.789.2019.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2020r. sygn. akt I SA/Wa 903/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Łodzi na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 10 marca 2020 r. nr DO.1.7614.789.2019.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Wojewoda Łódzki, działając w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 29 października 2019 r., nr GN-IV.7533.127.2017.EW, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności części nieruchomości, położonej w obrębie [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. odwołanie od ww. decyzji Wojewody Łódzkiego wniosło Miasto Łódź.

Minister Rozwoju decyzją z dnia 10 marca 2020 r., nr DO.1.7614.789.2029.AŁ po rozpatrzeniu odwołania Miasta Łodzi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 października 2019 r., nr GN-IV.7533.127.2017.EW.

W uzasadnieniu organ wskazał, że właścicielami działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r. byli M.L. i W.S. Zgodnie z treścią umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2002 r., Rep. A nr [...], aktualnie właścicielami nieruchomości są P.I. i E.I. Zatem bezspornym w ocenie organu jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Wskazano również, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. dotyczy jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" zawarte w art. 73 ust. 1 ww. ustawy oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy Minister stwierdził, że uchwałą Rady Narodowej Miasta Łodzi nr XXI/81/90 z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 1990 r., nr 7, poz. 40) ul. [...] w Łodzi została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.

Stwierdzono ponadto, że w aktach sprawy znajduje się opracowanie geodezyjne z dnia [...] września 2019 r., sporządzone przez geodetę uprawnionego H.S., w którym wskazano, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Ponadto, na przedmiotowej nieruchomości nie było żadnych obiektów inżynierskich ani urządzeń takich jak chodniki, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, świadczących o zajęciu jej części pod drogę publiczną.

W dniu [...] listopada 2000 r., ówcześni właściciele ustanowili nieodpłatnie na rzecz Gminy Łódź prawo użytkowania części działki nr [...], przeznaczonej pod projektowany kanał sanitarny. Powyższa umowa świadczy zdaniem Ministra o tym, że ani Skarb Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego nie posiadały w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad działką nr [...]. W ocenie organu powyższy dokument jest wiarygodny, bowiem został sporządzony przez uprawnionego geodetę, posiadającego wiadomości specjalne z zakresu geodezji i wykonującego zawód zaufania publicznego. Podkreślono zatem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Dlatego nie można stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z dnia 10 marca 2020r. wniosło skarżące Miasto Łódź.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą ustawą nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przesłanki wymienione w tym przepisie to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo w granicach przesłanek ustawowych zawartych w art. 73 ustawy dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Trafnie organ przywołał przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) w celu wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, o której jest mowa w art. 73 przywołanej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych za drogę publiczną mogła być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Zaliczenie przedmiotowej drogi (ul. [...] w Łodzi) do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych, nastąpiło w drodze uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi nr XXI/81/90 z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 1990r., nr 7, poz. 40). Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Sporne jest natomiast to czy działka nr [...] stanowiła część pasa drogowego, tj. czy 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz czy pozostawała w związku z tym we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Problem ten wyznaczył zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

Organ podjął decyzję w oparciu o materiał dowodowy, na który składała się przede wszystkim opinia uprawnionego geodety wykazująca, że działka o nr [...] nie była częścią pasa drogowego. Ponadto na przedmiotowej nieruchomości nie było żadnych obiektów inżynierskich ani urządzeń takich jak chodniki, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, świadczących o zajęciu jej części pod drogę publiczną. Sąd I instancji przypomniał, że dowodząc zajętości i władania działką nr [...] skarżący powołał się jedynie na pismo zarządcy drogi t.j. Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z dnia [...] października 2016 r. i zaświadczenie z dnia [...] października 2016 r., z którego wynika, że działka [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę ul [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym.

Sąd I instancji uznał te dokumenty za niewystarczające. W jego ocenie nie można odebrać prawa własności nieruchomości jedynie w oparciu o oświadczenia niepoparte żadnymi dokumentami w zebranym materiale dowodowym. W szczególności w sytuacji, w której na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji zwrócił uwagę, że powyższe oświadczenia stanowią dokument, którego wartość wyraża się tym, że na ich podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało w nim wyrażone. Przy tym, z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania sporną działką przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została przez skarżącą należycie udokumentowana. Wydanie przez organ takiej decyzji, w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku, byłoby w ocenie Sądu prawnie wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Łódź, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wyroku: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną nie została spełniona,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał łącznego zaistnienia przesłanek z ww. art. 73 ust. 1, w tym przesłanek władztwa publicznoprawnego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenie skargi Miasta Łódź podczas gdy należało ją uwzględnić ze względu na uzasadnione podstawy skargi oraz niezgodne z prawem orzeczenia organu;

- art. 133 § 1 i art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu cywilnego przez błędną ocenę dokumentów w postaci pisma zarządcy drogi z dnia [...] października 2016 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] października 2016 r., z których wynika, że działka [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 76 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentowi urzędowemu w postaci zaświadczenia zarządcy drogi z dnia [...] października 2016 r., z których wynika, że działka [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i 84 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie w sposób niezupełny, co wyraża się w poczynieniu ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o opracowanie geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę, podczas gdy już się już z treści opinii wynika, że opierała się ona w głównej mierze na dokumentach sporządzonych po 31 grudnia 1998 r. i błędnej konkluzji opartej na niewłaściwej ocenie ustanowienia w dniu 28.11.2000 r. nieodpłatnego prawa użytkowania przedmiotowej działki oraz uznaniu, ze klasyfikacja przedmiotowej działki jako użytku RV i RIVb. Tym samym Sąd , jak i organy administracji przyjęli konkluzje operatu geodezyjnego za własne, bez weryfikacji zawartych w nim informacji i przeprowadzenia w tym zakresie odpowiedniego postępowania dowodowego,

- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., które polegało na braku rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący sprawy, co skutkowało przyjęciem, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną oraz braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego dotyczącego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, że Minister Rozwoju swoim rozstrzygnięciem naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. na skutek utrzymania w mocy wadliwej decyzji Wojewody Łódzkiego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie w sposób niezupełny i z całkowitym pominięciem postanowień uchwały nr XXI/81 /90 Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego, w której ul. [...] w Łodzi (w tym działka nr [...]) jednoznacznie została zakwalifikowana do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych, a tym samym błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną,

- art. 145 § pkt. 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zgromadzenie materiału dowodowego w sposób niezupełny, co wynikało z zaniechania przeprowadzenia oględzin nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, pomimo istnienia potrzeby ustalenia stanu zagospodarowania i sposobu korzystania z nieruchomości, a także sprawowania władztwa nad nieruchomością przez Miasto

b) obrazę przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z naruszeniem: - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Ministra Rozwoju, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie została spełniona, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy spełniono wszystkie przesłanki wskazane w ww. przepisie,

- art. 84 § 1 w związku z art. 76 § 1 Kpa, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że opinia geodety inż. H.S. jest dokumentem wystarczającym do uznania, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podczas gdy

- art. 76 § 1 i 2 Kpa poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaświadczenia zarządu dróg, stanowiące dokument urzędowy, nie jest wystarczającym dokumentem wykazującym na dzień 31 grudnia 1998 r. władanie publicznoprawne przedmiotową nieruchomością i zajęcie jej pod drogę publiczną.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W.S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Prezydenta Miasta Łodzi na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną kategorii krajowej położonej w Łodzi przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Orzekające w sprawie organy ustaliły, że sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, a według opinii geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, na podstawie dokumentacji geodezyjnej, działka ta nie była zajęta pod drogę publiczną.

Skarżące kasacyjnie Miasto Łódź wskazywało, że powyższe stanowisko jest skutkiem niewłaściwej oceny dokumentów i innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Miasto Łódź powołało się w tej mierze na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty takie jak pismo zarządcy drogi Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z [...] października 2016 r. i zaświadczenie tego organu z [...] października 2016 r., z których wynika, że działka [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym.

Mimo wielkości zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczą one w istocie jednej kwestii – błędnej oceny materiału dowodowego sprawy z uwagi na pominięcie przy tej ocenie powyższych dokumentów. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 ppsa. Żaden z tych przepisów nie pozwala na skuteczne podważenie oceny stanu faktycznego i prawnego dokonanego przez Sąd I instancji, co, wskazując na powyższe przepisy, zarzucał skarżący kasacyjnie. Art. 141 § 4 ppsa. określa elementy uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zostały zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Sąd I instancji nie jest również obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia w sprawie. (por. wyrok NSA z: 8 kwietnia 2008 r. II FSK 1965/06; 19 stycznia 2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). Z kolei zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa. byłby skuteczny, jedynie w sytuacji gdyby Sąd orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, którego pominięcie mogło przynieść błędną ocenę materiału dowodowego sprawy. Z uzasadnienia zarzutu skargi w tym zakresie, nie wynika aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Pominięcie natomiast przez Sąd I instancji przy dokonaniu oceny stanu faktycznego sprawy dokumentu, stanowiącego załącznik do pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] października 2016 r. na które powoływał się skarżący kasacyjnie organ, w postaci kopii mapy sytuacyjnej z liniami rozgraniczającymi ulice na dzień 31 grudnia 1998 r., na których, według skarżącego kasacyjnie, widoczny jest przebieg linii rozgraniczającej ul. [...], obejmujący swym zasięgiem działkę nr [...], mógłby być skutecznie podniesiony jedynie w ramach zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa w powiązaniu z art. 151 ppsa, nie zaś w ramach art. 133 ppsa, z uwagi na to, że dokument ten został przedstawiony sądowi I instancji w aktach sprawy przekazanych przez organ. Ponadto wskazać należy, że przywołany dokument wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej niewątpliwie nie został sporządzony na dzień 31 grudnia 1998 r. Po pierwsze dokument ten nie wskazuje daty na jaką został sporządzony. Po drugie uwidoczniona na nim działka o nr [...] została wydzielona dopiero w 1999 roku (w aktach sprawy widnieje mapa sporządzona w dniu [...] listopada 1999 r. na potrzeby podziału m.in. działki nr [...] – załącznik nr [...] Opracowania geodezyjnego). Zatem mapa na którą powołał się organ obejmuje okres już po podziale działki nr [...], co nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 grudnia 1999 r. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji i brak stanowiska Sądu w tym zakresie jest zatem nieistotny dla rozpoznania sprawy.

Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a w powiązaniu z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Sąd I instancji nie prowadził bowiem postępowania dowodowego, brak było również wniosków skarżącego w tym zakresie.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji państwowej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś art. 78 § 1 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego należy zatem do organu administracji rozpoznającego sprawę. Sąd uprawniony jest natomiast do badania, czy organ ten dopuścił wszystkie zgłaszane w toku postępowania administracyjnego przez strony dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy sam zebrał należycie możliwy do zgromadzenia materiał dowodowy oraz czy dokonana przez ten organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu rozpoznając i rozstrzygając niniejszą sprawę organy administracji nie naruszyły dyspozycji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zakresie oceny, czy na dzień 31 grudnia 1998 r. zostało wykazane władztwo organu samorządowego nad działką zajętą pod drogę publiczną.

Rozpoznając sprawę po upływie ponad 20 lat od wejścia w życie przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, można oczekiwać od beneficjenta przepisu art. 73 tej ustawy, że zgromadzi materiał dowodowy wskazujący bezspornie zarówno na to, że grunt był zajęty pod drogę publiczną jak również dołoży starań do wykazania władztwa publicznoprawnego nad spornym gruntem. Z uwagi na upływ czasu oraz mimo dołożenia starań, organy administracji orzekające w sprawie nie były w stanie uzyskać w swoim zakresie dokumentów potwierdzających przesłanki określone w art. 73 ustawy. Wprawdzie jak wskazano wyżej, obowiązek zebrania materiału dowodowego ciąży na organie, co jednakże nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r. I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018r. I OSK 256/17, z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10). Strona postępowania administracyjnego w każdej sprawie jest uprawniona do przejawiania inicjatywy dowodowej w trybie art. 78 k.p.a. w celu przeprowadzenia dowodów na okoliczności, które uważa za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Bierność strony powoduje, że nie może ona oczekiwać pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia sprawy, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organ nie potwierdza żądań wnioskodawcy. Nie mogą być zatem również skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa jeżeli skarżący kasacyjnie w istocie nie wskazuje zaniechań organu zarówno w podejmowaniu czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, jak również nie wykazuje możliwych do uzyskania przez organ dowodów, pominiętych jednakże w toku postępowania dowodowego.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, ze żaden z zarzutów naruszenia postępowania dowodowego nie podważył stanowiska Sądu I instancji.

Z treści opracowania geodezyjnego sporządzonego przez geodetę uprawnionego w dniu [...] września 2019 r. na zlecenie Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi Wydział Gospodarki Nieruchomościami, wynika, że działka [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. W ocenie Miasta Łódź ekspertyza ta jest jedynie oceną osoby ją sporządzającej i nie ma waloru dokumentu urzędowego. Tymczasem negując prawidłowość powyższego opracowania skarżący kasacyjnie nie wskazał na inny dokument czy mapę lub opracowanie, który wykazywałby w sposób odmienny od przedstawionego w powyższym dokumencie sposób zajęcia działki pod drogę publiczną. Mapa, o czym była mowa wyżej, stanowiąca załącznik do pisma Zarządu Dróg i Transportu z [...] października 2016 r. nie była datowana, a zatem była bezużyteczna w sprawie.

Z kolei pismo Zarządu Dróg i Transportu z [...] października 2016 r. zostało sporządzone po blisko 17 latach po dacie, na którą miało zaświadczać określony sposób wykorzystania spornej działki. Z treści tego pisma wynika, że w dacie jego sporządzenia, dokumenty które potwierdzałyby ilość i zakres prac zrealizowanych na spornej działce, a także nakładów finansowych dotyczących utrzymania drogi publicznej w należytym stanie technicznym, z uwagi na przypisaną im kategorię archiwalną, zostały poddane procedurze brakowania. Oczywiście dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jednakże przepis art. 76 § 3 kpa nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak dokumentów, na podstawie których sporządzono pismo z [...] października 2016 r., a także zaświadczenia Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z [...] października 2016r. przesądza, iż dokumenty te nie mogą posiadać decydującej mocy dowodowej i jako takie zasadnie zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji za pozbawione kluczowego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów dokonanej przez organ, która jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, jest to, aby organ ten ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności. Dla Miasta Łódź dowód w postaci tych pism oraz mapa stanowiąca załącznik do pisma z [...] października 2016 r. ma szczególną wartość dowodową, zaś dowód w postaci opracowania geodezyjnego wartości takiej nie posiada. Tymczasem aprobata przez organ administracji publicznej na marginalizowanie pewnych dowodów przez stronę, a podwyższanie wartości innych winno być potraktowane jako postępowanie nie dające się pogodzić z wymogami art. 80 kpa. W konsekwencji powyższego nie można uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 kpa.

Niezrozumiały jest zarzut pominięcia uchwały nr XXI/81/90 Rady Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego, w której ul. [...] w Łodzi została zakwalifikowana do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych, skoro nie było to kwestią sporną. Natomiast to czy działka 98/15 wchodziła w zakres pasa drogowego nie wynikało z powyższej uchwały. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego dowodu, chociażby załącznika do uchwały, potwierdzającego objęcie powyższą uchwałą działki nr [...]. Jeżeli taki dowód jest w posiadaniu skarżącej kasacyjnie to powinien być przedłożony organowi w ramach prowadzonego postępowania.

Skoro zatem, jak wskazano to powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, że sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, to brak było podstaw do zastosowania art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Zgodnie bowiem z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten do nabycia własności wymaga zatem nie tylko, aby nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale także, aby znajdowała się we władztwie tych podmiotów i była zajęta pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do spełnienia co najmniej ostatniego z wymienionych warunków, co uniemożliwiło Wojewodzie Łódzkiemu wydanie decyzji stanowiącej podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia spornej nieruchomości na własność Miasta Łódź. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika podstępowania, gdyż przepis art. 204 ppsa przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.