Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1268/17 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. oddalił skargę GD (dalej: strona, skarżący) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2017 r. w przedmiocie dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł skarżący zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w tym:

1. art. 860 § 1 k.c. i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U.2017.1870 ze zm.; dalej: ustawa o radcach prawnych) polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż małżonkowie G i MD nie mogli założyć spółki cywilnej w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż żona skarżącego nie jest radcą prawnym, gdy w rzeczywistości małżonkowie założyli spółkę cywilną w oparciu o przepis art. 860 § 1 k.c.

2. niezastosowaniu przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który stanowi podstawę wykonywania zawodu radcy prawnego w oparciu o stosunek pracy, a taki jest dopuszczalny w spółce cywilnej.

3. Zastosowanie błędnej interpretacji opisanej pod pkt 1 i 2 spowodowało w konsekwencji nieuzasadnione i bezpodstawne odrzucenie uprawnień skarżącego jako pracownika niepełnosprawnego, wynikających z przepisów art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2016.2046 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), tj.

4. niezastosowanie przepisu art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji,

5. naruszenie przepisu art. 26a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, polegające na dopuszczeniu do zmiany decyzją administracyjną wysokości dofinansowania określonego ustawą.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez przyznanie skarżącemu prawa do dofinansowania.

W motywach wskazał argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

W piśmie z 12 kwietnia 2022 r. skarżący – stosownie do treści art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a. – "rozszerzył uzasadnienie podstawy kasacyjnej w pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej przez złamanie wskazanych tam przepisów w wyniku podpisania zaskarżonej decyzji przez nieuprawnioną osobę. Przy postawieniu w pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej naruszenia zasady praworządności brak reakcji Sądu I instancji w tym zakresie czyni orzeczenie tego Sądu jako wydane z naruszeniem prawa".

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1- 3 p.p.s.a.).

Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Na wstępie – stosownie do treści pisma skarżącego z 12 kwietnia – wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. drugie strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nie mogą zatem skutecznie – stosując ten przepis – modyfikować te podstawy, czy też powoływać nowe w obszarze regulacji zawartej w art. 174 p.p.s.a.

Przechodząc do treści wskazanego pisma skarżącego dostrzec wypada, że nie można – zdaniem NSA – ustalić w jakim zakresie jego autor zamierza wzbogacić uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Przede wszystkim wniesiony środek zaskarżenia nie zawiera takich jednostek redakcyjnych jak "pkt 1 lit. a" czy "pkt 2 lit. a" skargi kasacyjnej, co uniemożliwia Sądowi II instancji ustalenie punktów odniesienia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych (petitum skargi kasacyjnej w rzeczywistości zawiera cztery zarzuty kolejno ponumerowane).

Skarżący zwraca w piśmie uwagę na "podpisanie zaskarżonej decyzji przez nieuprawnioną osobę" i brak reakcji Sądu, co "czyni orzeczenie tego Sądu jako wydane z naruszeniem prawa" – w szczególności "WSA naruszył przepisy postępowania sądowego, nie stosując zasady praworządności, która obliguje Sąd do wnikliwego i możliwie szerokiego badania sprawy".

"Zaskarżona decyzja", to decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, którą podpisał Zastępca Dyrektora Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych i Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w tym względzie żadnych nieprawidłowości. Skarżący tej kwestii nie podnosił w postępowaniu przed Sądem I instancji wobec czego nie naruszono zasady praworządności.

W kwestii zaś oceny naruszenia – co do weryfikacji kręgu osób uprawnionych do złożenia podpisu pod decyzją organu I instancji – wskazać należy, że nie jest to "zaskarżona decyzja", a nadto wypada dostrzec, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dotyczy swoją treścią art. 26a ust. 11, art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 50 ust. 1 tej ustawy.

Reasumując wskazać należy, że skarżący wnosząc w ostatnim zdaniu pisma "o przyjęcie uzupełnionych podstaw kasacyjnych" nieświadomie dążył do wskazania nowych zarzutów, co jest niedopuszczalne w świetle art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a.

Przechodząc zaś do treści stawianych zarzutów wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie z tego względu, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca generalnie "naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię", a następnie wadliwie powołuje się na naruszenie nie pojedynczego przepisu, lecz dwóch, tj. art. 860 § 1 k.c. i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o radcach prawnych; Naczelny Sąd Administracyjny wyboru tego właściwego przepisu, którego dotknęła błędna wykładnia samodzielnie dokonać nie może (patrz wyrok NSA z 26 października 2004 r., OSK 773/04, LEX nr 164460).

Analiza treści zarzutu wskazuje, że w istocie dotyczy on możliwości założenia nowej spółki w aspekcie zachowania nazwy wcześniej działającego podmiotu, kwestii jej rejestracji i wreszcie problematyki zawarcia umowy o pracę (zob. uzasadnienie skargi kasacyjnej), co stanowić może zarzut natury procesowej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż dotyczy ustaleń faktycznych i dopiero – w dalszej kolejności – jego subsumcji pod określony przepis prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej także z tego względu, iż – jak trafnie to ustalił Sąd I instancji – złożone w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokumenty "zostały wytworzone w celu uzyskania stosownego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych i nie odpowiadają rzeczywistym stosunkom prawnym". Ta konstatacja nie została przez skarżącego w motywach skargi kasacyjnej w jakikolwiek sposób podważona, zwłaszcza – w szczególności – w kontekście zawierania umowy o prace skarżącego z samym sobą, funkcjonowania spółki pod nową postacią, jej nazwy, a także ewolucji oznaczania przez stronę pism w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

Z tego względu – uwzględniając powyższe uwagi – nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej nawiązujący do treści art. 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Jego wykładnia musi być wspólna z regulacją art. 8 ust. 1 tej ustawy, której prawidłową wykładnię i wynikające konsekwencje przedstawił Sąd I instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż art. 26a ust. 1 normuje – w zakresie pomieszczonych tam punktów – szereg szczegółowych kwestii, które mają rozłączny charakter. Od profesjonalnego autora skargi kasacyjnej należałoby oczekiwać precyzyjnego powołania konkretnej regulacji stanowiącej podstawę prawną stawianego zarzutu; braku tego – jak wyżej wskazano – Sąd II instancji samodzielnie konwalidować nie może.

Wreszcie – w kontekście zarzutu nr 4, w powiązaniu także z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej – wskazać trzeba, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 26a pkt 2, bowiem tak oznaczonego przepisu brak jest w ustawie o rehabilitacji.

W konsekwencji – mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.