Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.

Marszałek Województwa [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów zgromadzonych niezgodnie z prawem na nieruchomości w obrębie działek: [...] w miejscowości [...] na terenie Gminy [...], poprzez wskazanie Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Marszałek Województwa [...] decyzją dnia 28 października 2014 r. znak: RSVI.7243.74.2014.AB udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w instalacji zlokalizowanej w [...]. Zgodnie z wnioskiem o udzielenie przedmiotowej decyzji zakład zlokalizowany jest na działkach oznaczanych numerami ewidencyjnymi: [...], położonych w [...] Strefie Przemysłowej [...]. Przedmiotowa decyzja była zmieniana w zakresie podmiotu prowadzącego instalacje na:

1) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 27 lutego 2015 r. znak: RŚVI.7243.4.2015.IW;

2) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 28 września 2016 r. znak: RŚVI.7243.25.2016.AB;

3) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – decyzja Marszalka Województwa [...] z dnia 29 września 2017 r. znak: RŚVI.7243.30.2017.RM;

4) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – decyzja Marszałka Województwa [...] dnia 11 grudnia 2019 r. znak: RŚVI.7243.41.2019.AB.

W 2018 r. do organu wpłynęła informacja o nieprawidłowościach mających miejsce na terenie zakładu objętego decyzją Marszałka Województwa [...] w zakresie zmagazynowania na przedmiotowych nieruchomościach znacznej ilości odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, tj. innych niż wskazywały postanowienia tej decyzji. Marszałek Województwa [...] podjął stosowne czynności w sprawie, wzywając ówczesnego prowadzącego instalację – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do zaniechania naruszeń.

Pismem z dnia 2 maja 2019 r. znak: OŚG.6236.5.2018 Wójt Gminy [...], na podstawie art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701, dalej w skrócie: "u.o."), przekazał do załatwienia Marszałkowi Województwa [...] sprawę odpadów zdeponowanych niezgodnie z prawem na nieruchomości w obrębie działek: [...] w miejscowości [...] na terenie Gminy [...]. W ocenie Wójta Gminy [...], posiadaczem odpadów zgromadzonych na przedmiotowych nieruchomościach jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dysponująca w czasie zdeponowania przedmiotowych odpadów zezwoleniem na zbieranie odpadów i faktycznie magazynujący je zarówno na terenie zakładu, jak i poza jego granicami.

W dniu 3 czerwca 2019 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynęła decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 28 maja 2019 r. znak: OŚG.6236.5.2019 w przedmiocie umorzenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego zobowiązania do usunięcia odpadów zdeponowanych niezgodnie z prawem na nieruchomości w obrębie działek: [...] w miejscowości [...] na terenie Gminy [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu w/w decyzji, Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów zgromadzonych w obrębie określonych nieruchomości gruntowych należących do osób fizycznych. W toku prowadzonego postępowania Wójt uznał jednak, że odpowiedzialnym za zdeponowanie odpadów na przedmiotowych nieruchomościach jest podmiot prowadzący na działkach sąsiednich działalność w zakresie gospodarowania odpadami na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 28 października 2014 r. znak RSVI.7243.74.2014.AB w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (ze zmianami).

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 26 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Powyższy przepis prawa jest ściśle związany z pojęciem "posiadacza odpadów".

W ocenie Marszałka Województwa [...], z powyższego stanu faktycznego i prawnego wynika, iż nie jest on organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego w sprawie usunięcia odpadów. Podał, że Wójt Gminy [...] w dniu 28 września 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych na nieruchomościach gruntowych: [...] w miejscowości [...] na terenie Gminy [...]. Postępowanie wszczęto po otrzymaniu wyników kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] w dniach 5 lipca 2018 r. – 6 sierpnia 2018 r. W trakcie czynności wyjaśniających przeprowadzonych w ramach postępowania ustalono, że wytwórcą i posiadaczem odpadów jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dysponująca w czasie pojawienia się odpadów właściwym zezwoleniem w przedmiocie zbierania odpadów. W ocenie Wójta, do zdeponowania znacznych ilości odpadów doszło w wyniku prowadzonej działalności Zakładu z rażącym naruszaniem warunków wydanego przez Marszałka Województwa [...] zezwolenia, zarówno w zakresie miejsca magazynowania, jak i masy odpadów objętych zezwoleniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość o charakterze negatywnym, bowiem organy pozostające w sporze twierdzą, że sprawa nie należy do ich właściwości rzeczowej. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym podstawę do nałożenia na posiadacza obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania stanowi art. 26 u.o. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W świetle ust. 2 tego przepisu, z zastrzeżeniem art. 26a w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Powyższa regulacja nie znajduje zatem zastosowania w przypadkach, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem rozstrzygnięcia związanego z cofnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 in fine u.o.). Z kolei stosownie do treści art. 26a ust. 1 u.o., w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest: 1) w przypadku terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi – regionalny dyrektor ochrony środowiska; 2) w przypadku gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami – organ właściwy do wydania tej decyzji; 3) w pozostałych przypadkach – wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 26a ust. 2 u.o.).

Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie decyzją Marszałka Województwa [...] udzielono pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w instalacji zlokalizowanej w [...] (które było cedowane na kolejne podmioty), to kluczowe znaczenie mają regulacje określone w art. 47 u.o. Wynika z nich że, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości (ust. 1). Z kolei według art. 47 ust. 2 u.o., w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania. W świetle natomiast art. 47 ust. 5 u.o., posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Zatem organem właściwym w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z cofnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, jest organ właściwy do wydania tej decyzji. W obecnym stanie prawnym w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – na mocy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o. organem właściwym jest marszałek województwa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.