Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji dotyczącej odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 (trzysta) złotych; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 12 grudnia 2025 r. B. S. (dalej: strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika, powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej k.p.a.), wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego Wojewody Śląskiego pod sygnaturą [...], dotyczącego rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w Z., działka [...], przejętej pod realizację inwestycji drogowej pod nazwą "[...]". Zarzucono naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1, 37 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniesiono m. in. o: 

1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł,

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie odwoławcze prowadzone przez Wojewodę Śląskiego pozostaje w toku od 11 sierpnia 2025 r, kiedy to skarżąca wniosła odwołanie. Strona złożyła ponaglenie. Wojewoda dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podał m. in., że pismem z dnia 20 sierpnia 2025 r. strona wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2025 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia 28 sierpnia 2025 r. Prezydent Miasta przekazał powyższe odwołanie do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy. Strona przedstawiła operat szacunkowy z dnia 19 maja 2025 r. wykonany na jej zlecenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Wyznaczenie nowego terminu zakończenia postępowania było niezbędne ze względu na konieczność dokonania oceny obszernego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Tym samym bezzasadny jest sformułowany przez stronę skarżącą zarzut opieszałości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek.

Skarga częściowo jest zasadna.

Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania znalazła się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłości postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie."

Nie budzi wątpliwości, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w powyższym rozumieniu.

Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Co do zasady jednak "Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.).

Pismem z dnia 28 sierpnia 2025 r. Prezydent Miasta przekazał odwołanie strony do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy. Organ odwoławczy wydał decyzję dopiero w dniu 14 stycznia 2026 r.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie organu odwoławczego było opieszałe, jednak przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.

Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ rozpatrywał sprawę przewlekle, choć nie była to opieszałość rażąca. Praktyka wskazuje, że w wielu sprawach opóźnienia są znacznie większe.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody dodać należy, że trudności kadrowe organów są problemem nie stron, ale władzy publicznej, która powinna zapewnić skuteczne realizowanie zadań.

Organ powołuje się też na prywatną opinię rzeczoznawcy majątkowego, którą musiał mieć na uwadze. Przede wszystkim organ odwoławczy nie musiał gromadzić dowodów, tak jak organ I instancji. Co więcej, metodą weryfikacji operatu szacunkowego jest ocena jego prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a nie przez dołączanie do akt operatów prywatnych, powstałych na zlecenie strony. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazuje na możliwość i sposób kwestionowania takiego dokumentu. Stwierdza, że "Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1" (art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 399; art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311).

Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona w odpowiedniej wysokości 300 złotych, która stronie zadośćuczyni. Kwota wyższa byłaby z powyższych powodów nieuzasadniona, zwłaszcza że decyzja została wydana.

W tej części (oraz w pozostałym zakresie, w którym nie uwzględniono żądań strony) skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.