II SA/Rz 1713/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-20	
Data wpływu	2016-12-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Joanna Zdrzałka
Magdalena Józefczyk. /przewodniczący/
Piotr Godlewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 39 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego -skargę oddala-	
Uzasadnienie
II SA/Rz 1713/16

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] września 2016 r.

Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy,

o przyznanie tego zasiłku z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. zwrócił się J. C.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., działając z upoważnienia Burmistrza [...], Zastępca Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej - na podstawie art. 7, art. 8 ust.1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 41 pkt 1, art. 98, art. 102 ust. 1, art. 106, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058) oraz

art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) - przyznał wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy w miesiącu lipcu 2016 r. w kwocie 120 zł jednorazowo, z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia.

Organ zaznaczył, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że J. C. wraz z córką – M. C. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.

Z powodu przewlekłej choroby wymaga stałej opieki lekarskiej. Głównym źródłem utrzymania jest świadczenie emerytalne pobierane przez wnioskodawcę w kwocie

1 066,79 zł i świadczenie emerytalne M. C. w kwocie 1 426,96 zł oraz dochód

z posiadanego gospodarstwa rolnego w kwocie 543,80 zł. Miesięczny dochód rodziny wnioskodawcy wyniósł 3 037,55 zł i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Niemniej jednak długotrwała i ciężka choroba oraz bezradność w prowadzeniu gospodarstwa domowego uzasadniają w ocenie organu przyznanie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia. Organ zwrócił także uwagę na możliwości finansowe Ośrodka.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. C. wskazał, że przyznany zasiłek jest byt niski. Przedstawił swoją sytuację życiową i zdrowotną, wyjaśniając, że pobierana emerytura nie zaspokaja w pełni podstawowych potrzeb życiowych – zakup żywności, opału, opłaty. Córka posiada gospodarstwo rolne, jednakże nie przynosi ono żadnych dochodów, leży odłogiem. Pobierana emerytura jest też zbyt , by starać się o przyjęcie do Domu Spokojnej Starości w [...].

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 r. SKO – powołując

w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 41 w zw. z art. 39 u.p.s. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdziło, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, który jest świadczeniem przyznawanym

w ramach tzw. uznania administracyjnego i zależnym od potrzeb strony i możliwości finansowych ośrodka. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Świadczenie to również ma charakter uznaniowy i zależny od posiadanych przez ośrodek środków finansowych.

Kolegium wskazało, że J. C. prowadzi wraz z córką wspólne gospodarstwo domowe. Łącznie pobierają świadczenia emerytalne w wysokości 2 493,75 zł, natomiast kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 514 zł (514 x 2 = 1028 zł). Zatem osiągany dochód przekracza kryterium dochodowe.

W ocenie SKO wydana decyzja jest słuszna, a organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sytuacja finansowa odwołującego nie jest aż tak trudna, a sam wnoszący nie uprawdopodobnił, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że odwołujący nie wykazał, by jego dochód i wydatki zostały ustalone nieprawidłowo. Nadto organ I instancji przyznając specjalny zasiłek celowy w kwocie 120 zł przychylił się w całości do żądania odwołującego w zakresie porycia kosztów leczenia. Sam odwołujący przedstawił faktury za zakupione leki w kwocie 118,01 zł.

W skardze złożonej na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. C. wskazał na jej krzywdzący charakter. Zarzucił przekroczenie przez organ terminów do rozpoznania sprawy (ponad 3 miesiące od dnia wpływu odwołania). Odnosząc się zaś do kwestionowanej decyzji podał, że organ szczegółowo przytoczył przepisy ustawy, nie uwzględnił jednak jego sytuacji życiowej: wieku, długotrwałej, przewlekłej choroby. Nadto starając się o pomoc, przedstawił faktury za zakup leków.

Wg skarżącego, pobierana przez niego i córkę emerytura nie wystarcza na zaspokojenie w pełni ich potrzeb, takich jak zakup żywności, opału, lekarstw, opłat za rachunki. Z gospodarstwa, które leży odłogiem, nie osiągają żadnego dochodu. Pobierana emerytura jest także zbyt niska, by zakwalifikować się jako pensjonariusz do domu pomocy społecznej. Zwrócił uwagę, że do tej pory otrzymywał pomoc

w wysokości 200 zł, natomiast po zmianie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej świadczenie to zostało mu obniżone. Zwrócił uwagę, że osoby młode, mogące pracować, otrzymują z ośrodka świadczenia o wiele wyższe niż on.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio

w całości albo w części.

Materialną podstawę tej decyzji stanowi art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Przepis ten stanowi uzupełnienie art. 39 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.

Zarówno zasiłek celowy jak i specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy wyraźne określenie "może być przyznany". Oznacza to, że organ administracji, mając na względzie ogólne zasady udzielenia wsparcia z pomocy społecznej, ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy, jak i jej wysokości. Nie oznacza to dowolności, bowiem warunkowane jest dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz wymogiem należytego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Nie może mieć ono charakteru dyskryminującego oraz powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Kontroli podlega natomiast sposób skorzystania z tego uprawnienia, który wyznaczają normy kompetencyjne organu administracji oraz zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Kryterium odróżniającym specjalny zasiłek celowy od "zwykłego" zasiłku celowego jest okoliczność zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który nie jest tożsamy z niezbędną potrzebą bytową i równocześnie nie jest uzależniony od wymogu zachowania kryterium dochodowego.

W u.p.s. ustawodawca nie zdefiniował określenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", pozostawiając ocenę w tym zakresie organowi wydającemu decyzję.

W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że oznaczają one taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która nie należy do przypadków zwykłych i powszechnie występujących, a która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić zaistnienie drastycznych, dotkliwych w skutkach, nadzwyczajnych

i negatywnych zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2016 r. I OSK 1585/15, z dnia 11 października 2016 r. I OSK 340/15 i z dnia 29 czerwca 2016 r. I OSK 1077/16).

Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że J. C. u podstaw wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego wskazał pozostawanie w stałym leczeniu wynikającym z chorób przewlekłych i związanych z tym wydatków na zakup lekarstw. W związku

z ustaleniem, że miesięczne dochody wnioskodawcy oraz zamieszkującej

i prowadzącej z nim wspólne gospodarstwo domowe córki (łącznie 3 037,55 zł) przekraczają kryterium dochodowe o jakim mowa w art. 8 u.p.s. (wynoszące dla

2 osób 1 028 zł), organy rozpatrzyły zgłoszony wniosek przez pryzmat przesłanek określonych w art. 41 pkt 1 u.p.s. Wymagało to rozważenia sytuacji życiowej wnioskodawcy w kategoriach szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadnionego wyjątkowymi okolicznościami. W jego sytuacji jako taki została uznana przez organy bezradność w prowadzeniu gospodarstwa domowego spowodowana podeszłym wiekiem, długotrwałą i ciężką chorobą, a także stałymi związanymi z tym kosztami, co wg skarżącego wraz z wydatkami na zakup żywności, opału i opłaty nie pozwala mu na zaspokojenie w pełni podstawowych potrzeb życiowych.

Podzielając w okolicznościach sprawy taką kwalifikację sytuacji osobistej

i materialnej skarżącego, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organy granic uznania administracyjnego co do kwoty świadczenia i przyznania mu jednorazowo

w lipcu 2016 r. specjalnego zasiłku celowego w wysokości 120 zł. W tym zakresie należy zauważyć, że skarżący kwestionując wysokość przyznanej mu pomocy

w stosunku do jego potrzeb, w żaden sposób nie określił dochodzonej kwoty tak

w złożonym wniosku, jak i na późniejszym etapie postępowania. Ponieważ przepisy u.p.s. nie zawierają żadnych kryteriów odnoszących się do ustalania wysokości specjalnego zasiłku celowego (poza limitowaniem jego maksymalnej wysokości odpowiednio przez kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej lub rodziny), określenie kwoty przyznawanego świadczenia także pozostawione jest uznaniu organu administracji, który w tym zakresie powinien kierować się ogólnymi przesłankami pomocniczości i subsydiarności pomocy społecznej wynikającymi z art. 2 ust. 1 u.p.s. (pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 (pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny

w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka), rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Kryteria te zostały przez orzekające w sprawie organy uwzględnione, gdyż z braku jakichkolwiek innych danych organ I instancji zasadnie jako punkt odniesienia dla ustalenia wysokości przyznawanego zasiłku przyjął przedstawione przez wnioskodawcę faktury za zakup leków z dnia [...] i [...] czerwca oraz [...] lipca 2016 r. na kwotę 118,01 zł.

Z zawartego w skardze twierdzenia skarżącego wynika, że emerytura jego i córki nie zaspokaja w pełni ich potrzeb życiowych, a gospodarstwo rolne z powodu braku możliwości jego prowadzenia i odłogowania gruntów nie przynosi żadnego dochodu. W kontekście powyższego, brak jest uzasadnionych podstaw do wywodzenia, że funkcję "wyrównawczą" do oczekiwanego poziomu dochodów ma spełniać dochodzony specjalny zasiłek celowy, który stanie się niejako stałym dodatkiem do pobieranych świadczeń. Jak już wywiedziono, pomoc społeczna ma charakter doraźny i nie może stanowić stałego źródła dochodu dla osoby potrzebującej, tym bardziej w stopniu uwzględniającym wszystkie jej żądania. Mimo zatem, że

o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego nie decyduje dochód strony

a jej sytuacja życiowa, prawidłowo zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy na wysokość pobieranych przez skarżącego i jego córkę emerytur, które łącznie (nawet bez uwzględniania kwestionowanego przez wnioskodawcę naliczenia dochodu córki z gospodarstwa rolnego) ponad 2,5-krotnie przekraczają ustalone dla potrzeb ustalania innych świadczeń z pomocy społecznej kryterium dochodowe. Nie bez znaczenia pozostaje, że przyznane obecnie skarżącemu świadczenie choć

o charakterze jednorazowym, nie jest jedynym mu przyznanym, bowiem jak wynika

z akt sprawy, również w miesiącu czerwcu został mu przyznany specjalny zasiłek celowy w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia.

Merytorycznego argumentu przemawiającego za ustaleniem wyższej kwoty świadczenia nie może stanowić sygnalizowany przez skarżącego fakt wcześniejszego przyznawania mu świadczeń z pomocy społecznej w kwocie 200 zł wywodzony z okoliczności, że miało to miejsce przed zmianą Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Nieuprawnione jest również twierdzenie, że osoby młode, które mogłyby pracować, otrzymują świadczenia większe niż jemu przyznane.

W tym zakresie istotne jest, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a zatem nie ulega wątpliwości, że nie jest możliwe pełne zabezpieczenie potrzeb wszystkich osób ubiegających się o pomoc (w u.p.s. nie ma też zresztą przepisów, na mocy których organy zobowiązane byłyby do pełnego pokrycia wszystkich zgłaszanych żądań). Fundusze posiadane przez te ośrodki muszą być zatem rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia, co dokonywane jest z uwzględnieniem okoliczności konkretnych, indywidualnych przypadków, wśród których niewątpliwie nie można pomijać osób które z uwagi na brak lub posiadanie minimalnych dochodów spełniają kryterium dochodowe.

Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r. I OSK 243/15).

W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego oraz u.p.s. Organy dokonały dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a ich ocena skutkująca przyznaniem skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w kwocie 120 zł została w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należycie uzasadniona, spełniając wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wyklucza to skuteczność zarzutu dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze - podstawie art. 151 P.p.s.a. - Sąd skargę oddalił.