Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skarg J. S. i P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata J. D. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakładające na J. S., P. S. i M. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 28 888 zł na podstawie art. 119, art. 121 § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954) oraz opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł na podstawie art. 64a § 1 pkt 1 cyt. ustawy, łącznie 28 956 zł - z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, z jednoczesnym wezwaniem do wpłacenia grzywny solidarnie w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym w terminie do 30 września 2007 r. pod rygorem wykonania zastępczego na koszt i ryzyko zobowiązanych.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia 26 września 2002r., wydaną na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. S., P. S. i M. S. rozbiórkę budynku garażowego będącego w budowie o wymiarach 9,25m x 5,82m, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie posesji przy ul. M. w K.. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 3367/02 oddalił skargę J. S..

Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] nie został wykonany, wobec czego organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne. Do zobowiązanych wysłane zostały upomnienia i tytuły wykonawcze, a następnie dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienia nakładające na każdego z zobowiązanych jednakowej wysokości grzywny w celu przymuszenia, które zostały uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] z uwagi na to, że grzywna powinna być wymierzona wszystkim zobowiązanym solidarnie.

Przeprowadzone w dniu 24 stycznia 2007 r. i 13 kwietnia 2007 r. oględziny na działce przy ul. M. w K. nie wykazały, aby rozbiórka była prowadzona, w związku z czym organ I instancji nałożył postanowieniem z dnia [...] na J. S., P. S. i M. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 28 888 zł oraz opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało prawidłowo. Powołując treść art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Postępowanie egzekucyjne w administracji organ odwoławczy wskazał, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wysokość grzywny została przez organ I instancji ustalona jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna została nałożona.

Według ustaleń organu cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2007r. stanowiąca podstawę naliczenia wysokości grzywny wynosi 2.683zł (Komunikat Prezesa GUS z dnia 15 maja 2007r. ogłoszony w Dz.Urz. GUS Nr 5, poz. 36). Wymiary samowolnie wykonanego obiektu objętego nakazem rozbiórki wynoszą 9,25m x 5,82m, stąd powierzchnia zabudowy budynku wynosi 53,835 m2. Kwota nałożonej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 28 887,861 zł, w zaokrągleniu 28 888 zł wynika z iloczynu (9,25x5,82) x 2683 x 0,20, czyli powierzchni zabudowy budynku i ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku pomnożonej przez 0,20.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, iż egzekwowany obowiązek wynika z decyzji, która została oceniona przez Sąd Administracyjny i podlega wykonaniu. W decyzji tej został ustalony krąg osób uznanych za inwestorów budowy, którym solidarnie nakazano wykonanie obowiązku. Postępowanie egzekucyjne jest wynikiem niewykonania tej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli J. S. oraz P. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skarżący J. S. zarzucił organom naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954), poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci wysokiej grzywny pieniężnej, której wykonanie nie jest obiektywnie możliwe, mniej uciążliwym byłoby wykonanie zastępcze. Skarżący podniósł także, że prowadzi roboty rozbiórkowe, jednak z przerwami z uwagi na stan zdrowia, a ponieważ rynek usług budowlanych jest wyczerpany nie może znaleźć ekipy budowlanej. Kwestionował także sposób wyliczenia powierzchni użytej do obliczenia wysokości grzywny.

Skarżący P. S. zarzucił, że nie może wykonać obowiązku, a organ nakłada na niego karę za czyn, którego się nie dopuścił.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości.

Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm). Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, bowiem odnosi się do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku garażowego o wymiarach 9,25m x 5,82m, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie posesji przy ul. M. w K..

Stosownie do treści art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej u.p.e.a.) środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania tylko jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego.

Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego. Jedną z podstawowych zasad tego postępowania jest zasada zawarta w przepisie art. 7 § 2 u.p.e.a. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Powyższy przepis wprowadzając zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków obliguje organ egzekucyjny do badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się m.in., gdy użycie innych środków egzekucyjnych jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą przymusu mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku (R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, str. 46).

W art. 7 § 2 u.p.e.a. zawarto również zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Pojęcie środków egzekucyjnych wyjaśnione zostało w art. 1a pkt 12b u.p.e.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że kolejność środków egzekucyjnych zamieszczona w tym przepisie nie ma wpływu na kolejność ich stosowania. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006r. (sygn. akt II OSK 463/2005).

W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu.

W rozpoznawanej sprawie trafny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 § 2 u.p.a.e., który wprawdzie został dopiero wskazany na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego J. S., jednak zarzut ten, z uwagi na treść art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien być także uwzględniony przez Sąd z urzędu. Mając na uwadze zasadę stosowania środka egzekucyjnego bezpośrednio prowadzącego do wykonania egzekucji, to wykonanie zastępcze w okolicznościach niniejszej sprawy jest tym, które może doprowadzić do rozebrania wniesionego samowolnie budynku garażowego, czego domaga się sam skarżący J. S.. Obowiązkiem organów egzekucyjnych było zatem rozważenie, który z dostępnych prawem środków egzekucyjnych był właściwy przy realizacji obowiązku rozbiórki przedmiotowego samowolnie wykonanego budynku garażowego. Jak już bowiem wcześniej podniesiono nie grzywna w celu przymuszenia lecz wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić bezpośrednio do rozbiórki obiektu,

Ponadto, uwzględniając treść nałożonego na zobowiązanego obowiązku oraz wysokość nałożonej grzywny (28 888 zł), nie można w okolicznościach niniejszej sprawy przesądzić, czy zastosowany w sprawie środek jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. Brak rozważań organu w tym względzie nie pozwala Sądowi na weryfikację zaskarżonego postanowienia i ocenę, czy organy dokonały prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego. Niezbędne zatem będzie przeprowadzenie postępowania pozwalającego na wyjaśnienie podniesionych kwestii.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane również z naruszeniem art. 119 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Zarzut skarżącego P. S. polegający na kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego obowiązku rozbiórki budynku garażowego nie jest uprawniony, gdyż obowiązek ten wynika z decyzji organu, która była już badana przez sąd administracyjny.

Wykazane wyżej naruszenia prawa powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 134, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając ponownie, organ mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 250 cyt. ustawy oraz § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.).