Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Zaistnienie przedawnienia może być skuteczną prawnie podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie tylko przed organem egzekucyjnym, ale również przed organem nadzoru nad organem egzekucyjnym (organ drugiej instancji)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wr 147/20 w sprawie ze skargi G.N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wr 147/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA") uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu (dalej: "DIAS" lub "organ nadzoru") z dnia 23 grudnia 2019 r. nr [...], w sprawie ze skargi G. N. (dalej: "Skarżący") - przy udziale Prezydenta Miasta J. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia, DIAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zaskarżonego postanowienia DIAS z dnia 23 grudnia 2019 r. (nr jak wyżej), w sprawie uznania za bezzasadne zgłoszonych zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że postanowienie to uchybia art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), co doprowadziło do uchylenia postanowienia, podczas gdy WSA winien był oddalić skargę, która w całości nie była zasadna;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 u.p.e.a. i art. 59 § 1 u.p.e.a., poprzez błędne uznanie, że z porównania treści art. 33 § 1 u.p.e.a., odnoszącego się do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz art. 59 § 1 u.p.e.a., regulującego przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wynika, że część podstaw zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowi również przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek albo z urzędu, a w konsekwencji przyjęcie, że organ nadzoru, rozpoznający zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione, winien był z urzędu umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a., w sytuacji gdy po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, a przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie rozpoznania zażalenia przez organ nadzoru, objęte tytułem wykonawczym należności ulegają przedawnieniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a., poprzez błędne uznanie, że przepis ten dopuszcza badanie dopuszczalności prowadzenia egzekucji, podczas gdy w istocie stanowi o obowiązku badania przez organ egzekucyjny z urzędu dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej (przed przystąpieniem do egzekucji);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru, rozpatrując zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego o uznaniu zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione, związany stanowiskiem wierzyciela i uprawniony do umorzenia postępowania egzekucyjnego jedynie w razie, gdy zarzuty okazały się uzasadnione winien z urzędu umorzyć postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i § 3, pomimo, że zarzuty okazały się nieuzasadnione i zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyżej zarzucone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w przypadku ich niewystąpienia nie doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego zgodnego z prawem postanowienia organu II instancji, a skarga zostałaby oddalona w całości.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 1 a pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 505, dalej: "u.k.a.s."), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że organ nadzoru uprawniony jest do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 u.p.e.a., podczas gdy właściwy do umorzenia postępowania w tym trybie jest organ egzekucyjny, czyli Naczelnik Urzędu Skarbowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w sytuacji, gdy po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, a przed wydaniem orzeczenia przez organ nadzoru (DIAS), objęte tytułem wykonawczym należności ulegną przedawnieniu, organ ten powinien okoliczność tą uwzględnić, czy też nie powinien tej okoliczności uwzględniać. W konsekwencji, czy w tym zakresie organ nadzoru (DIAS) powinien, czy też nie powinien uchylić zaskarżone postanowienie w całości lub w części i umorzyć postępowanie egzekucyjne w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. art. 18 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje zarzut naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 1 a pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 28 pkt 4 u.k.a.s., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że organ nadzoru uprawniony jest do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 u.p.e.a., podczas gdy właściwy do umorzenia postępowania w tym trybie jest organ egzekucyjny, czyli naczelnik urzędu skarbowego. Stosownie do postanowień przepisu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być miedzy innymi zaistnienie przedawnienia. W takim przypadku organ egzekucyjny lub organ nadzoru, działając na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest obligatoryjnie zobowiązany umorzyć postępowanie egzekucyjne. W doktrynie prawa oraz orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przy rozpatrywaniu zarzutów z tego powodu organ niekiedy będzie "zmuszony" do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązań, chociaż przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. zabrania organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku (zob. R. Hauser, Z. Leoński (w:) R. Hauser i A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 225-226). Takiemu stanowisku dawał wyraz również Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach. Na przykład w wyroku z dnia 23 kwietnia 1997 r. NSA podkreślał, że zarzut przedawnienia zobowiązania podatkowego nie może być podstawą uchylenia decyzji na podstawie skargi do NSA, ale może być rozpatrywany w toku postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA, sygn. akt III SA 893/95, Legalis; więcej orzeczeń na ten, zob. R. Hauser, Z. Leoński (w:) R. Hauser i A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 225-226).

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zasadnie wywodził WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sytuacji, gdy po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, a przed wydaniem orzeczenia przez organ egzekucyjny lub organ nadzoru, objęte tytułem wykonawczym należności ulegną przedawnieniu, organ egzekucyjny lub organ nadzoru winien fakt ten uwzględnić i w tym zakresie umorzyć postępowanie egzekucyjne. Co prawda na dzień wydawania orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, wydanego w związku z zażaleniem strony na postanowienie wierzyciela, sporne należności jeszcze nie uległy przedawnieniu, to w dacie orzekania przez organ nadzoru mieliśmy już do czynienia z przedawnieniem. Przyjmując bowiem wskazane w aktach daty graniczne, o których mowa w art. 70 § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 o.p., tj. odpowiednio 11 grudnia 2017 r. i 31 października 2018 r. przedmiotowego zobowiązania za 2013 r. (bez grudnia 2013 r.), wskazana cześć spornych należności uległa przedawnieniu 19 listopada 2019 r. Postanowienie organu nadzoru zostało natomiast wydane 23 grudnia 2019 r., a zatem już po tej dacie (po 19 listopada 2019 r.).

W związku z powyższymi rozważaniami Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznaje wszystkie zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli opisywanego na wstępie postanowienia DIAS z dnia 23 grudnia 2019 r., w sprawie uznania za bezzasadne zgłoszonych zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, pod względem jego zgodności z prawem.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sytuacji, gdy po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, a przed wydaniem orzeczenia przez organ nadzoru (DIAS), objęte tytułem wykonawczym należności ulegną przedawnieniu, organ ten powinien okoliczność tą uwzględnić. W konsekwencji organ nadzoru (DIAS) w swoim postanowieniu na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 18 u.p.e.a. oraz przepisu art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 u.p.e.a. w zw. z przepisem art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zobowiązany był uchylić zaskarżone postanowienie w części i umorzyć postępowanie egzekucyjne w tym zakresie. Zatem zaistnienie przedawnienia może być skuteczną prawnie podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie tylko przed organem egzekucyjnym, ale również przed organem nadzoru nad organem egzekucyjnym (organ drugiej instancji).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.