II SA/Go 255/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-06-25	
Data wpływu	2025-04-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski
Michał Ruszyński	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OZ 50/26	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. E. Ż. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej PINB dla miasta

[...]) o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie samowoli budowlanej - rozbudowy nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] (nr działki [...]) poprzez przekroczenie granicy sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu nr [...], a będącej jej własnością. We wniosku wyjaśniono, że zgodnie z przedstawioną dokumentacją i mapą sytuacyjną wynikało, że inwestor w sposób nieuprawniony dokonał rozbudowy nieruchomości, z naruszeniem prawa własności.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. PINB dla miasta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ww. rozbudowy. Następnie podczas kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] września 2020 r., organ I instancji dokonał pomiarów bezpośrednich rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, które wykazały, że dobudowa po stronie wschodniej posiada szerokość 268 cm, a w zatwierdzonym projekcie budowlanym zaprojektowano szerokość 265 cm. Na elewacji zachodniej szerokość części rozbudowanej zmierzono pomiar równy 307 cm, a w projekcie budowlanym zaprojektowano 300 cm. Szerokość wewnątrz rozbudowy przy wejściu zmierzono 275 cm, a w projekcie zaprojektowano 260 cm.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] PINB dla miasta [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) umorzył w całości przedmiotowe postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ I instancji ustalił, iż realizacja inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie wiatrołapu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...], została wykonana na podstawie projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Prezydenta Miasta [...], a inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia o rozpoczęciu i zakończeniu robót budowlanych. Powyższą realizację inwestycji wykonano zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, a także bez zmian w stosunku do rozwiązań i ustaleń pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, należało jednoznacznie wykluczyć występowanie samowoli budowlanej po stronie inwestora, albowiem dokonane pomiary bezpośrednie z natury nie wykazały istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W rezultacie organ nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie zgodności realizacji z przepisami. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że prawidłowość wydanego pozwolenia na budowę, w tym ocena jakości sporządzonego projektu budowlanego i złożonych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, leży w kompetencjach organu architektoniczno-budowlanego II instancji, a zastrzeżenia dotyczące użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w [...]., w tym między innymi braku dostępu do drogi publicznej czy statusu działki budowlanej należy rozstrzygać na drodze z powództwa cywilnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), po rozpoznaniu odwołania E. Ż., uchylił w całości decyzję PINB dla miasta [...] z [...] kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając decyzję kasacyjną organ II instancji stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowej rozbudowy zachodziła sytuacja istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia. Przedstawione przez organ odwoławczy wyliczenia, dokonane na podstawie pomiarów dokonanych przez PINB dla miasta [...] wykazały bowiem, że zmiana w zakresie szerokości rozbudowy (od jej zachodniej strony) przekracza wartość ustanowioną przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b P.b. Ponadto w ramach dotychczasowego postępowania organ powiatowy nie dokonał pomiaru długości zrealizowanej rozbudowy, a także nie dokonał sprawdzenia faktycznej powierzchni zabudowy zrealizowanej rozbudowy. Brak ustaleń w powyższym zakresie bez wątpienia mógł wpływać na rozstrzygnięcie sprawy. Na decyzję kasacyjną strony nie wniosły sprzeciwu do sądu administracyjnego.

Postanowieniem z [...] września 2023 r., znak: [...], działając na podstawie art. 81 c ust. 1 u.p.b., PINB dla miasta [...] nałożył na H. D. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30 listopada 2023 r. inwentaryzacji robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (jednostka ewid. [...] Miasto [...]., obręb [...]) przy ul. [...] w [...]., wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Postanowieniem z dnia [...] października 2023 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. postanowienia PINB dla miasta [...] z dnia [...] września 2023 r., wskazując, że nałożenie w drodze przedmiotowego postanowienia obowiązku dostarczenia inwentaryzacji robót budowlanych nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 81 c ust. 2 P.b., albowiem przepis ten nie zawiera dyspozycji do nałożenia obowiązku dostarczenia innych dokumentów niż "oceny techniczne lub ekspertyzy". W szczególności nie daje ono uprawnień organom do żądania na przykład inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych czy inwentaryzacji geodezyjnych.

W toku dalszego postępowania administracyjnego, PINB dla miasta [...] wydał w dniu [...] czerwca 2024 r. postanowienie znak: [...], którym powołując się na art. 81 c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. nałożył na H. D. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia [...].12.2024 r. ekspertyzy technicznej robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (jednostka ewid. [...] Miasto [...], obręb [...]) przy ul. [...] w [...], wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Powyższe postanowienie organu powiatowego zostało uchylone postanowieniem WINB z [...] sierpnia 2024 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia zażalenia H. D..

W toku dalszego postępowania inwestor rozbudowy przedłożył w PINB dla miasta [...] szkic polowy (nr [...] z dnia [...].10.2024r.) pomiaru przedmiotowej rozbudowy, wykonany przez uprawnionego geodetę. Zgodnie z tym pomiarem budynek w zakresie elewacji zachodniej rozbudowano o 3,04 m, natomiast w zakresie elewacji wschodniej o 2,75 m. Następnie organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2024 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków, żądań i zastrzeżeń, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., znak: [...], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. PINB dla miasta [...] nałożył na H. D. obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] grudnia 2025r. określonych tą decyzją robót budowlanych w celu doprowadzania do stanu zgodnego z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak: [...]), zlokalizowanej na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (jednostka ewid.: [...] Miasto [...], obręb: [...]) przy ulicy [...] w [...]. Obowiązek ten obejmował: usunięcie istniejącej warstwy docieplenia ze styropianu grubości 10 cm wraz z warstwą zbrojącą z kleju i siatki, na elewacji południowej (od strony działki o numerze ewidencyjnym [...]); wykonanie warstwy zabezpieczającej ścianę elewacji południowej przed działaniem czynników atmosferycznych poprzez nałożenie warstwy wyrównującej z tynku dwuwarstwowego cementowo-wapiennego grubości do 20 mm; wykończenie elewacji południowej poprzez zastosowanie elastomerowej powłoki termoizolacyjnej, np. firmy B. lub wykonania ocieplenia wewnętrznego ściany; ocieplenie budynku od wewnątrz może być wykonane 5 przy użyciu różnych materiałów termoizolacyjnych: wełny mineralnej, styropianu lub polistyrenu ekstrudowanego, mat izolacyjnych, a prace budowlane należy wykonać w następującej kolejności: dokładnie oczyścić ścianę, zamontować materiał izolacyjny wg wybranej technologii i wykończyć ścianę poprzez cienkowarstwowy tynk lub malowanie. Dodatkowo organ określił, że roboty budowlane należy wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną z zachowaniem przepisów Bezpieczeństwa i Higieny Pracy, pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z pomiarami bezpośrednimi wykonanymi podczas kontroli przeprowadzonej przez organ szerokość rozbudowy po stronie wschodniej wynosi 2,68 m, przy projektowanej szerokości 2,65 m. Zmiana w tym zakresie wynosi: (2,68- 2,65) / 2,65 X 100 % = 1,13 %. Natomiast szerokość rozbudowy od strony zachodniej wynosi 3,07 m, przy projektowanej szerokości 3,00 m. Zmiana w tym zakresie wynosi: (3,07-3,00) / 3,00 X 100 % = 2,33 %. Zgodnie natomiast z przedstawionym przez inwestora szkicem polowym sporządzonym przez uprawnionego geodetę szerokość rozbudowy po stronie wschodniej wynosi 2,75 m przy projektowanej szerokości 2,65 m. Zmiana w tym zakresie wynosi: (2,75-2,65) / 2,65 x 100 % = 3,77 %. Natomiast szerokość rozbudowy od strony zachodniej wynosi 3,04 m, przy projektowanej szerokości 3,00 m. Zmiana w tym zakresie wynosi: (3,04-3,00) / 3,00 x 100 % = 1,33 %. Zdaniem organu powyższe rozbieżności wartości pomiarów jednoznacznie potwierdzają istnienie przesłanek utrudniających sporządzenie w sposób precyzyjny i nie budzący żadnych wątpliwości pomiarów przedmiotowej rozbudowy, wynikających z rodzaju konstrukcji przedmiotu postępowania - kondygnacji nadwieszonej. Niewątpliwie wymiary te (według odpowiednio: protokołu z kontroli: szkicu polowego) przekraczają parametry inwestycji przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym odpowiednio o 0,03 m lub 0,10 m, co stanowi 1,13% lub 3,77 % (strona wschodnia) oraz 0,07 m lub 0,04 m, co stanowi 2,33 % lub 1,33 % (strona zachodnia). W ocenie PINB należało jednak uwzględnić, że takie niewielkie wartości przekroczenia mieszczą się w granicach dopuszczalnego błędu geodezyjnego wynoszącego 0,10 m, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670). W ocenie organu I instancji, dla dokonania prawidłowej kwalifikacji prawnej spornej inwestycji i wydania rozstrzygnięcia na podstawie właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane, należało wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych, jakie zaistniały w niniejszej sprawie. Mianowicie należało uwzględnić wątpliwości dotyczące projektu budowlanego rozbudowy w zakresie odległości posadowienia budynku od granicy pomiędzy działkami o nr ewid. nr [...] a [...] (przesunięcie granicy o ok. 70 cm względem ściany dzielącej zabudowę bliźniaczą) a odległością lica budynku przed rozbudową do granicy z działką o nr ewid. [...] - ok. 190 cm w południowo-wschodnim narożniku budynku, a zaprojektowaną 6 szerokością rozbudowy 265 cm. Rozwiązania projektowe zastosowane w zatwierdzonym projekcie budowlanym były okolicznością zupełnie niezależną od woli inwestora i pozostawały poza jego świadomością. Dodatkowo należało również wziąć pod uwagę okoliczność, że przewidziane w art. 36a P.b. dopuszczalne przekroczenie parametrów inwestycji, w niniejszej sprawie zostało przekroczone nieznacznie - to jest jedynie od ok. 0,03 m do ok. 0,10 m, co mieści się w granicach dopuszczalnego błędu geodezyjnego (0,10 m), o którym mowa w powołanym rozporządzeniu. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu I instancji nie można spornej inwestycji zakwalifikować jako zrealizowanej z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i w konsekwencji prowadzić w odniesieniu do tej inwestycji postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Natomiast najwłaściwszym rozwiązaniem, uwzględniającym zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, było, zdaniem organu I instancji zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako przypadku, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. (prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach) i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. o nałożeniu obowiązku m.in. rozbiórki warstwy izolacji termicznej wykonanej na ścianie południowej przedmiotowego budynku, od strony granicy z działką nr [...].

Organ I instancji podkreślił, że wykonanie wskazanego obowiązku spowoduje skutek w postaci zmniejszenia uciążliwości w korzystaniu z działki nr [...] przez właściciela tej nieruchomości R. M., ponieważ grubość warstwy izolacji termicznej wynosi 10 cm i o taką wartość poszerzeniu ulegnie działka nr [...]. Rozbiórka tej warstwy spowoduje również, że powiększenie parametrów rozbudowanej części budynku w stosunku do wartości wskazanych w projekcie budowlanym mieścić się będzie w zakresie dopuszczalnego przekroczenia wymiarów inwestycji o 2 %, o którym mowa w art. 36a ust. 5 P.b. Jednocześnie, w przypadku niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania nakazanych niniejszą decyzją robót budowlanych, zobowiązany może skorzystać z procedury przewidzianej we właściwości organów architektoniczno-budowlanych i złożyć wniosek o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. M. (aktualna właścicielka działki [...]) zarzucając organowi błędne przyjęcie, iż inwestor dopuścił się przekroczenia granicy w niewielkim zakresie, a zatem niezasadne było uznanie spornej inwestycji jako zrealizowanej bez istotnego odstępstwa w od zatwierdzonego projektu budowlana. Dodatkowo organ błędnie przyjął, że nałożony w drodze zaskarżonej decyzji obowiązek doprowadzi rozbudowę do stanu zgodnego z prawem. Strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz o dopuszczenie dowodu z protokołów przesłuchań E. Ż. i P. Ż. zawartych w aktach Sądu Rejonowego w [...] (sygn. akt [...]) "na fakt świadomego przekroczenia granic nieruchomości przez Pana H. D., samowoli budowlanej, istnienia sporu pomiędzy stronami".

Decyzją z dnia [...] lutego 2025 r., znak: [...] WINB, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. odstąpił od nałożenia na H. D. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego I udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...].04.2006 r. nr [...] znak: [...]), zlokalizowanej na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (jednostka ewid.: [...] Miasto [...], obręb [...]) przy ulicy [...] w [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności należało dokonać oceny, czy rozbudowę zrealizowano z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie usytuowania tej rozbudowy. Wyjaśnił, że na przedmiot postępowania organu I instancji nie mogła wpływać okoliczność, iż rozpatrywana rozbudowa stanowiła przedmiot zawiadomienia o zakończeniu budowy nie objętego sprzeciwem (zawiadomienie takie wpłynęło do PINB dla miasta [...] w dniu [...].12.2007 r.). Fakt zawiadomienia o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Nie ma bowiem podstaw by przyjąć, że brak sprzeciwu organu uniemożliwia organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodnie z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków.

Oceniając istotność takiego odstąpienia WINB wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje wprost pojęcia "istotne odstępstwa od projektu budowlanego". Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 P.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji. Przy czym nie może być traktowane jako "nieistotne" takie odstępstwo od zatwierdzonych rozwiązań projektowych, które stoi w sprzeczności z założeniami zatwierdzonego projektu, tj. w całości niweczy rozwiązania projektowe, które przesądziły o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, co do zasady, ewentualne przekroczenie granicy działki własnej przez inwestora budowy określonego obiektu budowlanego stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i może stanowić przedmiot roszczeń natury prywatnoprawnej dochodzonych na drodze powództwa cywilnego. Okoliczność taka nie może stanowić jedynej przesłanki do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy usytuowanie obiektu narusza uprawnienia właścicielskie, wówczas mogą domagać się ich ochrony na podstawie przepisów prawa cywilnego, a w szczególności przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego regulującego tak zwane prawa sąsiedzkie.

Do oceny, czy rzeczywiście doszło do istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie znajduje art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 17 lit. c ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 poz. 471). Zgodnie bowiem z art. 28 pkt 1 litera "a" tej nowelizacji do spraw uregulowanych ustawą zmienianą wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. I tak, stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu aktualnie obowiązującym "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany". Zatem, stwierdzone w omawianym przypadku odstąpienie można byłoby ocenić jako istotne (i z tego powodu wymagające przeprowadzenia procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 i następnych ustawy) tylko w sytuacji, gdy zwiększa ono obszar oddziaływania poza działkę własną inwestora, stanowiącą teren realizacji przedsięwzięcia. Nie stanowi jednak istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu zmiana, która nie skutkuje zwiększeniem obszaru oddziaływania obiektu poza obręb działki, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, bądź też jak omawianym przypadku - został już wybudowany. W przedmiotowej sprawie udzielone zostało pozwolenie na budowę dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, przy czym usytuowanie rozbudowy zaprojektowano w linii granicy działek nr [...] i [...]. Bez wątpienia taka sytuacja, w ocenie organu odwoławczego powoduje oddziaływanie przedmiotowej rozbudowy na działkę sąsiednią. W rezultacie ewentualne nieznaczne przekroczenie granicy tych działek, samo w sobie nie mogłoby automatycznie spowodować zwiększenia oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią, o ile zmiany w tym zakresie mieszczą się w przedziale dopuszczalnych odchyleń przewidzianych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie będzie zatem stanowić istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę odstąpienie w zakresie długości lub szerokości obiektu w zakresie nieprzekraczającym 2%. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko PINB dla miasta [...] zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w świetle dokonanych pomiarów wymiary rozbudowy w zakresie jej szerokości, a więc w zakresie obejmującym zmianę usytuowania rozbudowy względem działki sąsiedniej nr [...], przekraczają parametry inwestycji przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym odpowiednio o wartości równe: od 0,03 m do 0,10 m po stronie wschodniej rozbudowy oraz od 0,04 m do 0,07 m od strony zachodniej rozbudowy.

WINB stwierdził, że jak prawidłowo ocenił organ I instancji przedmiotowe zmiany (max 0,10 m) mieszczą się w granicach dopuszczalnego błędu geodezyjnego wynoszącego 0,10 m, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2022 r., poz. 1670). Stosownie do § 16 pkt 1 ww. rozporządzenia geodezyjny pomiar sytuacyjny wykonuje się w sposób zapewniający określenie położenia szczegółu terenowego względem punktów poziomej osnowy geodezyjnej lub pomiarowej, z dokładnością nie mniejszą niż:0,10 m - w przypadku szczegółów terenowych I grupy. Do tej grupy zalicza się naziemne obiekty budowlane (§ 6 pkt 1 lit. c rozporządzenia). Ponadto, zgodnie z § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, średni błąd położenia punktów pomiarowej osnowy poziomej nie może być większy niż 0,10 m względem punktów poziomej osnowy geodezyjnej. Oznacza to, że dokładność dokonywanego pomiaru w przypadku granicy działki oraz budynku powinna mieścić się w zakresie wskazanej dokładności pomiaru, która wynosi dla grupy pierwszej 10 cm, co z kolei oznacza, iż odchylenie pomiaru nie może przekroczyć wskazanej wyżej wartości. Zatem zmiana szerokości rozbudowy w porównaniu do przewidzianej w zatwierdzony projekcie budowlanym, determinująca zakres usytuowania rozbudowy na działce sąsiedniej nr [...], nie jest istotna jeśli chodzi o ustalone przez organ I instancji wartości metryczne. Bez znaczenia są przy tym wartości dotyczące długości rozbudowy oraz powierzchni jej zabudowy, albowiem są one zależne od parametru rozbudowy w kontekście jej częściowego usytuowania na działce sąsiedniej jaką jest szerokość rozbudowy. Przy czym co najważniejsze należało wziąć pod uwagę wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwości dotyczące projektu budowlanego rozbudowy (projekt zagospodarowania działki), w zakresie odległości usytuowania budynku od granicy pomiędzy działkami o nr ewid. nr [...] a [...] (przesunięcie granicy o ok. 70 cm względem ściany dzielącej zabudowę bliźniaczą) a odległością lica budynku przed rozbudową do granicy z działką o nr [...]- ok. 190 cm w południowo-wschodnim narożniku budynku. Przewidziana w zatwierdzonym projekcie szerokość rozbudowy wynosząca 265 cm spowodowała bowiem sytuację, że rozbudowa o takiej szerokości musiała powstać częściowo na działce sąsiedniej nr [...], co stanowi powód powstałego przekroczenia granicy działek. Bez wątpienia jest to błąd zawarty w projekcie budowlanym, który nie może zostać naprawiony przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

W związku z tym, mając również na względzie treść zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu oraz w pismach uzupełniających to odwołanie, WINB wyjaśnił, że nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej wadliwy projekt budowlany rozbudowy, tj. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] znak: [...]) z powodu rażącego naruszenia prawa z uwagi na przepis art. 37b ust. 1, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Uprawniony podmiot może wówczas dochodzić ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w procesie cywilnym przed sądem powszechnym. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to decyzja taka korzysta z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej wynikającego z art. 16 § 1 k.p.a. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest dowodem na to, że inwestycja posiada swoje legalne źródło i na mocy art. 76 § 1 k.p.a., jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Organ prowadzący postępowanie w sprawie przyjęcia obiektu do użytkowania, czy też w sprawie legalności budowy, powinien zatem zbadać zgodność obiektu z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, którym dysponuje inwestor. Z kolei organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, nie mają prawa ingerować w proces takiej budowy w sposób władczy. WINB podkreślił, że jeżeli w przekonaniu odwołującej w związku z realizacją rozpatrywanej rozbudowy, wystąpiły czyny zabronione związane ze "świadomym przekroczeniem granic nieruchomości", to strona winna zgłosić ten fakt bezpośrednio do organów ścigania. Nie jest bowiem rzeczą organu nadzoru budowlanego prowadzenie własnego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy w związku z prowadzeniem robót budowlanych doszło do sfałszowania dowodu, bądź popełnienia przestępstwa.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym brak było w ocenie organu odwoławczego podstaw do nałożenia na inwestora rozbudowy obowiązku wykonania określonych w zaskarżonej decyzji robót budowlanych związanych z usunięciem warstwy docieplenia rozbudowy ze styropianu o grubości 10 cm na elewacji południowej od strony działki o numerze ewidencyjnym [...] w celu zmniejszenia ingerencji rozbudowy w teren tej działki. Ewentualne natomiast przekroczenie granicy sąsiedniej działki przy docieplaniu budynku, co jest nieuchronne przy usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, jest w pierwszej kolejności naruszeniem własności - instytucji prawa cywilnego i nie mogą mieć tu zastosowania przepisy prawa administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących samowolnego wykonania docieplenia ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. WINB wskazał, że jeżeli w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że wszystkie czynności lub roboty, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to organ powinien zakończyć prowadzone postępowanie legalizacyjne wydając decyzję o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i orzec w ten sposób co do istoty sprawy.

Reasumując, biorąc pod uwagę ustalony przez organy nadzoru budowlanego obu instancji stan faktyczny, w ocenie WINB, należało uchylić w całości decyzję PINB dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. i jednocześnie orzec, jak w sentencji niniejszej decyzji.

Dodatkowo WINB podniósł, że odwoławcza decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, organ odwoławczy kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym jest obowiązany, stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, a to oznacza, że nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno - reformacyjne. Może wydać decyzję uchylającą w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, w sytuacji gdy uznał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. Ponadto ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących prowadzenia robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł w tym zakresie naruszeń obowiązującego prawa. Natomiast rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Celem przepisów art. 50 i 51 P.b., mających zastosowanie w omawianej sprawie, jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego. Jeżeli wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151,222 Kodeksu cywilnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim R. M., reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 7 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w zakresie zasadności wydanej decyzji przez organ administracji,

2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepełne zebranie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do całościowego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy,

3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na uchybieniu obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy prowadzące do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli przez pominięcie w zakresie ustaleń faktycznych określenia w sposób błędny wielkości powierzchni rozbudowy i jej usytuowania do wykonanej analizy oddziaływania na nieruchomość skarżącej,

4) art. 6, art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. przez uchybienie zasadom: działania na podstawie przepisów prawa, pogłębiania zaufania do organów, wyjaśniania przesłanek rozstrzygnięcia oraz działania bez zbędnej zwłoki,

5) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w decyzji uzasadnienia faktycznego, a w szczególności: wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, ż powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

6) naruszenie art. 107 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niepełny i jednostronny, jak również poprzez lakoniczne ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu lub całkowite pominięcie twierdzeń strony bez ustosunkowania się co do nich w uzasadnieniu decyzji,

7) art. 36a ust. 5 P.b. przez błędne przyjęcie, iż inwestor nie dopuścił się przekroczenia granic przy wznoszeniu/dokonaniu rozbudowa nieruchomości w [...]. przy ul. [...], a w konsekwencji niezasadne uznanie spornej inwestycji jako zrealizowanej bez istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego,

8) art. 36a ust 5 P.b. przez błędne przyjęcie, iż nie doszło do istotnego I odstąpienia od zatwierdzonego projektu, podczas gdy zmiana dot. projektu nieruchomości H. D., granicząca z nieruchomością skarżącej skutkuje zwiększeniem obszaru oddziaływania obiekt poza obręb działki, na której obiekt budowlany został zaprojektowany/wybudowany,

9) art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. przez błędne przyjęcie, iż zasadnym jest odstąpienie od obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2024 r., znak [...] w przedmiocie usunięcia skutków samowoli budowlanej, w sytuacji gdy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem należało ustalić obowiązek rozbiórki nieruchomości do granicy działki, zgodnie z mapami geodezyjnymi i rzeczywistym stanem nieruchomości,

10) art. 51 ust. 1 i 2 P.b. przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie poprzez odstąpienie od nałożenia na inwestora obowiązków określonych Prawem budowlanym celem doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z prawem,

11) art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przez błędne przyjęcie, iż nałożony obowiązek na H. D. nie doprowadzi do powstania stanu zgodnego z prawem,

12) art. 51 ust. 1 i 2 P.b. przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie poprzez skupienie się przez organ na izolacji cieplnej budynku inwestora i wpływu jego ewentualnego usunięcia na walory użytkowe tego budynku, a pominięcie obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego prawem (przywrócenia),

13) art. 16 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja inwestora o pozwoleniu na budowę korzysta z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej, podczas gdy analiza zbadania zgodności decyzji wskazuję na znaczne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, a zatem braku legalności budowy.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym opłaty od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i określenia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu skargi zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. i odstąpił od nałożenia na H. D. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] . o zatwierdzeniu projektu budowlanego I udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...].04.2006 r. nr [...] znak: [...], zlokalizowanej na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (jednostka ewid.: [...] Miasto [...], obręb [...]) przy ulicy [...] w [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 dalej P.b.), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W art. 50 oraz art. 51 P.b. ustawodawca zawarł procedurę określaną zazwyczaj jako "naprawcza", jej przedmiotem są przypadki naruszenia prawa budowlanego inne aniżeli opisane w art. 48-49b tej ustawy. Decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wydaje się w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-3, kiedy roboty budowlane były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., II OSK 620/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W sprawie poza sporem pozostaje, że ocena zgodności z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Wskazana inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Wskutek rozbudowy budynku doszło do przekroczenia granicy z działką sąsiednią nr [...], jednocześnie zwiększone zostały wymiary zewnętrzne rozbudowy w porównaniu do wymiarów przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Organy zasadnie zatem rozważyły, czy przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie usytuowania tej rozbudowy (zob. art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). W sprawie znajduje zastosowanie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 17 lit. c ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie bowiem z art. 28 pkt 1 lit. a tej nowelizacji do spraw uregulowanych ustawą zmienianą wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (19 września 2020 r.) stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że prawo budowlane nie definiuje pojęcia "istotne odstępstwa od projektu budowlanego". Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 P.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych, do czego organ administracji prawidłowo został zobowiązany przez Sąd I instancji w wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Nie może być traktowane jako "nieistotne" takie odstępstwo od zatwierdzonych rozwiązań projektowych, które stoi w sprzeczności z założeniami zatwierdzonego projektu, tj. w całości niweczy rozwiązania projektowe, które przesądziły o udzieleniu pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II OSK 902/21, CBOSA). Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. (w brzmieniu aktualnie obowiązującym) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany". Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że stwierdzone w omawianym przypadku odstąpienie można byłoby ocenić jako istotne (i z tego powodu wymagające przeprowadzenia procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 i następnych ustawy) tylko w sytuacji, gdy zwiększa ono obszar oddziaływania poza działkę własną inwestora, stanowiącą teren realizacji przedsięwzięcia. Nie stanowi jednak istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu zmiana, która nie skutkuje zwiększeniem obszaru oddziaływania obiektu poza obręb działki, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, bądź też jak w niniejszej sprawie - został już wybudowany. Jak już wyżej wskazano zostało udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Usytuowanie rozbudowy zaprojektowano w linii granicy działek nr [...] i [...]. Należy podzielić stanowisko WINB, że nieznaczne przekroczenie granicy tych działek, samo w sobie nie mogłoby automatycznie spowodować zwiększenia oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią, o ile zmiany w tym zakresie mieszczą się w przedziale dopuszczalnych odchyleń przewidzianych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit b P.b. Nie będzie zatem stanowić istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę odstąpienie w zakresie długości lub szerokości obiektu w zakresie nieprzekraczającym 2%. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko organu I instancji, że w świetle dokonanych pomiarów wymiary rozbudowy w zakresie jej szerokości, a więc w zakresie obejmującym zmianę usytuowania rozbudowy względem działki sąsiedniej nr [...], przekraczają parametry inwestycji przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym odpowiednio o wartości równe: od 0,03 m do 0,10 m po stronie wschodniej rozbudowy oraz od 0,04 m do 0,07 m od strony zachodniej rozbudowy. Stwierdzone zmiany (max 0,10 m) mieszczą się w granicach dopuszczalnego błędu geodezyjnego wynoszącego 0,10 m, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1670). Stosownie do § 16 pkt 1 ww. rozporządzenia geodezyjny pomiar sytuacyjny wykonuje się w sposób zapewniający określenie położenia szczegółu terenowego względem punktów poziomej osnowy geodezyjnej lub pomiarowej, z dokładnością nie mniejszą niż:0,10 m - w przypadku szczegółów terenowych I grupy. Do tej grupy zalicza się naziemne obiekty budowlane (§ 6 pkt 1 lit. c rozporządzenia). Ponadto, zgodnie z § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, średni błąd położenia punktów pomiarowej osnowy poziomej nie może być większy niż 0,10 m względem punktów poziomej osnowy geodezyjnej. Oznacza to, że dokładność dokonywanego pomiaru w przypadku granicy działki oraz budynku powinna mieścić się w zakresie wskazanej dokładności pomiaru, która wynosi dla grupy pierwszej 10 cm, co z kolei oznacza, iż odchylenie pomiaru nie może przekroczyć wskazanej wyżej wartości. WINB wskazał, że zmiana szerokości rozbudowy w porównaniu do przewidzianej w zatwierdzony projekcie budowlanym, determinująca zakres usytuowania rozbudowy na działce sąsiedniej nr [...], nie jest istotna jeśli chodzi o ustalone przez organ I instancji wartości metryczne. Bez znaczenia są przy tym wartości dotyczące długości rozbudowy oraz powierzchni jej zabudowy, albowiem są one zależne od parametru rozbudowy w kontekście jej częściowego usytuowania na działce sąsiedniej jaką jest szerokość rozbudowy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wynikające z projektu budowlanego rozbudowy (projekt zagospodarowania działki) parametry w zakresie odległości usytuowania budynku od granicy pomiędzy działkami o nr ewid. nr [...] a [...] (przesunięcie granicy o ok. 70 cm względem ściany dzielącej zabudowę bliźniaczą) oraz odległością lica budynku przed rozbudową do granicy z działką o nr [...] - ok. 190 cm w południowo-wschodnim narożniku budynku. Z kolei przewidziana w zatwierdzonym projekcie budowlanym szerokość rozbudowy wynosząca 265 cm spowodowała sytuację, że rozbudowa o takiej szerokości musiała powstać częściowo na działce sąsiedniej nr [...], co stanowi przyczynę powstałego przekroczenia granicy działek. Prawidłowa jest zatem ocena WINB, że to przekroczenie granicy działek wynika z błędu zawartego w projekcie budowlanym, który nie może zostać naprawiony przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

W orzecznictwie wskazuje się, że organy nadzoru budowlanego stosując przepisy art. 51 P.b. mogą nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale jedynie w zakresie zgodności z prawem administracyjnym materialnym. Ewentualne przekroczenie granicy sąsiedniej działki przy docieplaniu budynku, co jest nieuchronne przy usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, jest w pierwszej kolejności naruszeniem własności - instytucji prawa cywilnego. Nie mogą więc tu mieć zastosowania przepisy prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., II OSK 2/14, CBOSA). Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, CBOSA). Z powyższych względów należy podzielić stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku podstaw do nałożenia na inwestora rozbudowy obowiązku wykonania określonych w zaskarżonej decyzji robót budowlanych związanych z usunięciem warstwy docieplenia rozbudowy ze styropianu o grubości 10 cm na elewacji południowej od strony działki o numerze ewidencyjnym [...] w celu zmniejszenia ingerencji rozbudowy w teren tej działki. Ewentualne natomiast przekroczenie granicy sąsiedniej działki przy docieplaniu budynku, co jest nieuchronne przy usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, jest w pierwszej kolejności naruszeniem własności - instytucji prawa cywilnego i nie mogą mieć tu zastosowania przepisy prawa administracyjnego. WINB zasadnie zwrócił również uwagę, że likwidacja docieplenia ściany rozbudowy, stanowiącej przegrodę dla pomieszczeń mieszkalnych (pokoje na parterze i piętrze) spowodowałoby utratę przez ten element rozbudowy właściwości w zakresie izolacyjności cieplnej (por. § 328 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie oraz załącznik nr 2 do tego rozporządzenia). Nałożony w toku postępowania naprawczego obowiązek powinien mieć bowiem oparcie w przepisach prawa.

WINB zasadnie zwrócił również uwagę, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę korzysta z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej wynikającego z art. 16 § 1 k.p.a. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest dowodem na to, że inwestycja posiada swoje legalne źródło i na mocy art. 76 § 1 k.p.a., jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę - nie mają podstaw do ingerencji (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 392/10, CBOSA).

Wskazać również trzeba, że nie każde postępowanie wszczęte na podstawie przepisu art. 51 P.b. musi kończyć się wydaniem decyzji nakazującej inwestorowi wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, należy bowiem w tym przypadku rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych gałęzi prawa, np. przepisami prawa cywilnego i jest to pogląd znajdujący swoje uzasadnienie w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01; 13 marca 2008 r., II OSK 228/07; 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08; 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, 28 sierpnia 2015 r., II OSK 2/14, CBOSA). Jeżeli natomiast wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art.144, 145, 147, 151, 222 Kodeksu cywilnego (Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 540-541; A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 681-682; R. Godlewski, w: Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 259). W zaistniałym stanie faktycznym WINB zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie orzekł co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Analizując poczynione w sprawie ustalenia Sąd uznał, że organ odwoławczy działając zgodnie z podstawowymi standardami procedury administracyjnej zakreślonymi regulacjami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w należyty sposób zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ponadto stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż strona skarżąca odmiennie ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski, nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie, organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Zasadnie WINB uznał, że w sprawie nie nastąpił przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5 P.b.). W opinii Sądu organ II instancji trafnie stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie został również naruszony art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., gdyż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1- 3 P.b.

Z powyższych względów Sąd skargę jako niezasadną oddalił (art. 151 p.p.s.a.).

-----------------------

13