Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Op 605/12 w sprawie ze skargi E. S.A. w O. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Op 605/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę E. C. O. S.A. w O. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (§ 3 uchwały).

Sąd I instancji podał, że Rada Miasta O., działając w oparciu o przepisy art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz.594, dalej: ustawa o samorządzie gminnym) a także art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późń. zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) uchwaliła (§ 3 uchwały) stawki opłat za umieszczanie w pasie drogowym dróg publicznych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ust. 1 § 3 powyższej uchwały ustalono stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego innych niż wodociągowe i kanalizacji sanitarnej. Natomiast w ust. 2 § 3 ustalono stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej. Przyjęte w ust. 1 i 2 stawki wysokości opłat są zróżnicowane, bowiem niższą wysokość stawek opłat przyjęto dla urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej.

Powyższa uchwała, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa O. z 17 lutego 2012 r. pod poz. 258, była dwukrotnie zmieniana przez Radę Miasta O. uchwałami nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2012 r., przy czym zmiany te dotyczyły stawek opłat określonych w § 4 uchwały.

Pismem z dnia 15 października 2012 r. skarżąca Spółka, kwestionując treść § 3 uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., wezwała Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm., dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej) poprzez uchylenie dotychczasowej treści § 3 uchwały ze skutkiem od dnia wejścia w życie, tj. od dnia 2 marca 2012 r., a także wprowadzenie nowej treści § 3 w brzmieniu przewidującym tożsame stawki opłat określonych dotychczas w § 3 ust. 2 uchwały za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń innych niż wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, bądź wprowadzenie do uchwały nowej treści § 3 przewidującego jednolitą opłatę za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej oraz dla pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej (w tym także infrastruktury ciepłowniczej), które stanowią jeden i ten sam rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na wezwanie, wyrażając swoje stanowisko w załączniku do uchwały z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Rada stwierdziła, że zakwestionowana uchwała jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do jej uchylenia. Wyjaśniła, że ustalając stawki opłat w § 3 kwestionowanej uchwały, przy definiowaniu zapisu "urządzenie infrastruktury technicznej", wzięto pod uwagę wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 470/2007, zgodnie z którym przy definiowaniu tego sformułowania należy posłużyć się przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w tym wynikającym z art. 2 pkt 13 tej ustawy odesłaniem do art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami). Stosownie zaś do tego, przyjmując, że urządzenia infrastruktury technicznej dzieli się na urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne, w kwestionowanym § 3 uzależniono wysokość stawek opłat od rodzaju urządzenia. Rada Miasta O. zaznaczyła, że takie rozróżnienie stawek obowiązuje również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 48, poz. 886, zwanym dalej rozporządzeniem z dnia 18 lipca 2011 r.). Rozporządzenie to, tak jak uchwała Rady Miasta O. opiera się na tej samej podstawie, tj. art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Minister ustalił natomiast różną wysokość opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Rada podkreśliła, że sama ECO formułując żądanie w pkt 3 wezwania, uznała za prawidłowe dokonane rozróżnienie urządzeń infrastruktury technicznej, co czyni niekonsekwentnym jej wywody sprowadzające się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych.

Po wcześniejszym dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), ECO wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. (dalej: WSA w O., Sąd I instancji) o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 3, zarzucając naruszenie tym przepisem:

- art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, poprzez przekroczenie przez Radę Miasta O. ustawowego upoważnienia do różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i w konsekwencji wprowadzenie zróżnicowanych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do tego samego rodzaju urządzeń umieszczanych w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. urządzeń do doprowadzania lub odprowadzania płynów (czyli urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej oraz urządzeń ciepłowniczych);

- art. 32 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne oraz niedyskryminowania w życiu gospodarczym, polegające na wprowadzeniu niższych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, przy jednoczesnym wprowadzeniu wielokrotnie wyższych stawek w stosunku do pozostałych urządzeń tego samego rodzaju umieszczanych w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. urządzeń do doprowadzania lub odprowadzania płynów (czyli urządzeń ciepłowniczych);

- art. 7 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, poprzez brak zgłoszenia Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wprowadzenia niższych stawek opłat dla urządzeń wodociągowych i sanitarnych oraz wyższych stawek opłat dla pozostałych urządzeń umieszczanych w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, pomimo iż podjęcie przez Radę Miasta O. uchwały w tym zakresie może stanowić jedną z form udzielenia przedsiębiorstwom wodociągowym pomocy publicznej, w rozumieniu ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

W uzasadnieniu skargi ponowiono argumentację podaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 18 grudnia 2012 r.) Rada Miasta O. wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła, że różnicując stawki brała pod uwagę jedynie czynniki wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, natomiast ustawodawca zezwolił na różnicowanie stawek opłat w zależności od tego, jaki rodzaj urządzenia umieszczany jest w pasie drogowym. Zaznaczając, że dokonane rozróżnienie ma charakter wyłącznie przedmiotowy, wskazano na regulacje art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powołany w niej art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast stwierdzając, że pojęcie infrastruktury technicznej doprecyzowuje rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz.430 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r.), powołała § 140 ust. 2 tego aktu. Wywiodła ponadto, że nie ma podobieństwa konstrukcyjnego pomiędzy rurociągiem kanalizacyjnym a ciepłowniczym. Co więcej, nie ma też takiego podobieństwa pomiędzy pozostałymi urządzeniami niezwiązanymi z drogą, które mogą być umieszczane w drodze publicznej. Urządzenia te różni funkcja, konstrukcja, jak i uciążliwość dla drogi, w której są umieszczane. Zróżnicowanie w zaskarżonej uchwale stawek następowało natomiast w oparciu o analizę uciążliwości danego rodzaju urządzenia dla drogi. Wyjaśniono, że sieci wodociągowe i kanalizacyjne są umieszczane w ziemi na dość dużej głębokości, co sprawia, że ich obecność w drodze nie ma większego wpływu na drogę. Wszystkie inne sieci posadowione są natomiast na dużo niższych głębokościach. Z powodu ich płytkiego posadowienia urządzenia takie jak np. ciepłociągi, kable energetyczne czy telekomunikacyjne znacznie utrudniają przeprowadzenie remontu czy przebudowę drogi. Znajdują się bardzo często w warstwach konstrukcyjnych drogi, co utrudnia umieszczanie i eksploatację w pasie drogowym urządzeń lub obiektów związanych z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Sieci te bardzo często układane są też w rozległych kanałach technologicznych, a ich elementem jest cała masa urządzeń. Ciepłociągi są szczególne pod tym względem, gdyż często lokalizowane są nawet na powierzchni drogi lub nad nią, a krzyżując się z drogą ograniczają jej skrajnię. Rada Miasta zaznaczyła również, że koszt przekładania obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego umieszczonych w pasie drogowym przed dniem 9 grudnia 2003 r., w przypadku budowy, przebudowy lub remontu drogi ponosi zarządca drogi, przy czym obowiązek ten z uwagi na głębokość umieszczenia urządzeń obejmuje przede wszystkim urządzenia inne niż wodociągowe i kanalizacji sanitarnej. Ponadto podkreśliła, że stawki opłat nie zostały zróżnicowane wg kryterium podmiotowego. Zdaniem Rady, uchwała w ten sam sposób traktuje wszystkich adresatów każdej normy, bez wprowadzania jakiegokolwiek różnicowania podmiotów czy też osób. Każdy, kto chce zająć pas drogowy umieszczając w nim urządzenia wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, jak i każdy kto chce umieścić w drodze urządzenia inne niż wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, obowiązany jest ponieść opłatę w kwocie wskazanej w uchwale. Wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną są zatem traktowane tak samo, a ustanowienie stawek opłat nie nosi znamion pomocy publicznej.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. Sąd I instancji, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uwzględnił wniosek pełnomocnika Rady Miasta O. o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma z dnia 26 lutego 2013 r., w tym z wyciągu z protokołu nr [...] sesji Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2011 r., druku nr 362 Biura Rady Miasta O. wraz z uzasadnieniem, protokołu nr 14 /2011 posiedzenia Komisji Infrastruktury Rady Miasta O. z dnia 19 grudnia 2011 r. wraz z opiniami.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., WSA w O. w pierwszej kolejności ocenił dopuszczalność wniesionej skargi. W tym zakresie stwierdził, że zakwestionowana uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, zachowane zostały formalne warunki wniesienia skargi oraz że spółka ECO jest legitymowana do wniesienia skargi na powyższą uchwałę, ponieważ uchwała ta narusza interes prawny skarżącej, gdyż w zaskarżonej części odmiennie niż dotychczas kształtuje obowiązki związane z ponoszeniem opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń będących własnością ECO.

Zdaniem WSA w O., naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki na podstawie zaskarżonego przepisu § 3 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych nastąpiło w wyniku legalnych działań Rady w ramach przysługujących temu organowi kompetencji wynikających z przepisów prawa.

Według Sądu I instancji kryterium, jakie przyjęto w zaskarżonej uchwale, pozwalające na wyróżnienie wśród urządzeń infrastruktury technicznej takich ich rodzajów jak wodociągowe, kanalizacji sanitarnej oraz inne, jest podziałem czytelnym. Według WSA w O., urządzenia gazowe czy ciepłownicze należy uznać za rodzajowo inne niż urządzenia wodociągowe bądź sanitarne, a ograniczenie wynikające z art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych odnosi się do różnicowania stawek urządzeń tego samego rodzaju. Z tego względu, za nieuprawnione należałoby uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń należących do tego samego rodzaju, np. ciepłowniczych, lub w zależności od podmiotu zarządzającego urządzeniami tego samego rodzaju. Zdaniem Sądu I instancji, oceny tej nie zmienia również wskazywane przez skarżącą Spółkę podobieństwo konstrukcyjne urządzeń, tj. że mają one postać rur, jak i podobieństwo funkcjonalne, tj. że służą do przesyłu. Wprawdzie, jak podniesiono w skardze, urządzenia ciepłownicze, kanalizacyjne i sanitarne należą też do tej samej kategorii urządzeń przesyłowych - służących zaspokajaniu potrzeb publicznych, jednak taki podział, dokonany pod kątem zadań spełnianych za pomocą omawianych urządzeń nie wyklucza możliwości dokonania systematyki na rodzaje według kryterium przyjętego w zaskarżonej uchwale i w ustawie o drogach publicznych. Sąd I instancji dodał, że rozważając dopuszczalność podziału według kryterium celu publicznego w orzecznictwie wyrażono pogląd, że "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych i przyjmując preferencje np. dla urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych." (wyrok NSA z 16 maja 2012 r., II GSK 548/11, LEX nr 1217638), a zatem zaliczenie urządzeń do wspólnej kategorii - służących zaspokajaniu potrzeb publicznych nie wyłącza tego, że są to urządzenia rodzajowo różne. W ocenie WSA w O., wbrew twierdzeniom skargi, nie zróżnicowano natomiast stawek według kryterium podmiotowego lub według przedmiotu prowadzonej działalności, co wiązałoby się z dyskryminowaniem podmiotów w życiu gospodarczym w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przyjęty w zaskarżonej uchwale podział nie prowadzi do zróżnicowania podmiotów operujących tymi samymi urządzeniami. Odmienna sytuacja, wymagająca ingerencji Sądu, miałaby miejsce wówczas, gdyby mieszczące się w pasie drogowym urządzenia ciepłownicze należące do innych operatorów były objęte inną, niższą stawką. Według Sądu I instancji, różnicowanie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, dokonane w zaskarżonej uchwale nie ma także dyskryminującego charakteru w świetle art. 32 Konstytucji RP. Wynikająca z tego przepisu konstytucyjna zasada równości oparta jest na pojęciu równości, jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, wyróżnionej z punktu widzenia cechy uznanej za prawnie doniosłą (relewantną) i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Sąd I instancji podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, iż równość wobec prawa oznacza, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Nie wyklucza to jednak nierównego traktowania podmiotów, które ze względu na tę cechę relewantną podobne nie są. Odstępstwo od omawianej zasady zachodzi wówczas, gdy określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Sąd I instancji zauważył, że na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przyjęty podział urządzeń, jako nośników różnych mediów w odniesieniu do urządzeń ciepłowniczych został dodatkowo umotywowany sposobem ich budowy, konstrukcji i sposobem przebiegu w pasie drogowym - tj. ich lokalizacji w przestrzeni zarówno nad i pod jego powierzchnią, co wiąże się z faktyczną uciążliwością ingerencji urządzeń ciepłowniczych w pas drogowy - i poparty dokumentacją fotograficzną.

Zdaniem WSA w O., zaskarżoną uchwałą nie doszło też do sugerowanego w skardze udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorstwu wodociągowemu, związanego z udzieleniem pomocy publicznej w myśl przepisów wspólnotowych, uzasadniającego wdrożenie procedury przewidzianej w art. 7 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 z późn. zm.). Według Sądu I instancji, zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Gmina O., nie stanowi środka spełniającego wszystkie kryteria ustanowione w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), stąd nie może zostać objęte zakresem stosowania tego przepisu, zgodnie z którym wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Wynika z tego, że pomocą publiczną jest wsparcie udzielane przedsiębiorstwu, o ile jednocześnie spełnione są łącznie następujące warunki: pomoc jest przyznawana przez państwo lub pochodzi ze środków państwowych; udzielana jest na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku, ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa albo produkcję określonych towarów); grozi zakłóceniem konkurencji lub ją zakłóca oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE. Według Sądu I instancji, uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że określenie przez Radę Miasta O. niższych stawek opłat w odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej nie stanowi pomocy publicznej, gdyż stawki zostały zróżnicowane przy zastosowaniu kryterium przedmiotowego, przy uwzględnieniu rodzaju urządzeń umieszczonych w pasie drogowym, a nie podmiotowego, tj. wyłącznie dla określonej grupy podmiotów. Zróżnicowanie ma zatem charakter systemowy, a nie selektywny. Według Sądu I instancji, z przyczyn omówionych wcześniej nie dochodzi też do zakłócenia konkurencji. Nie sposób dopatrzeć się też czynników mogących wpłynąć negatywnie na wymianę handlową między państwami członkowskimi w ramach UE; nie były też one wskazywane przez ECO. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut skargi, dotyczący przyznawania preferencji podmiotowi prowadzonemu przez Gminę O. Według WSA w O., podniesiony zarzut, jest o tyle chybiony, że również w skarżącej Spółce Miasto O. posiada pakiet większościowy, posiadając ponad 53% akcji ECO. Z kolei pozostałe zarzuty skargi dotyczące wpływu stawek określonych w zaskarżonej uchwale na wysokość opłat pobieranych przez Spółkę za świadczone usługi, Sąd Instancji uznał za mające charakter słusznościowy, a zatem nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności tego aktu. Ponadto, powołując się na brak związania granicami skargi, Sąd I instancji dokonał analizy przedłożonej dokumentacji dotyczącej czynności poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, obejmujących wyciągi z protokołu nr [...] sesji Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2011 r., protokołu nr 14 /2011 r. Komisji Infrastruktury Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2011 r. wraz z opinią Komisji do projektu zaskarżonej uchwały, nie dopatrując się wad w zakresie przeprowadzonej procedury uchwałodawczej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku ECO zarzuciła:

1) naruszenie 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 25, art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 140 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie (str. 10 uzasadnienia wyroku), że "ustawodawca pozostawił do uznania właściwego organu według jakiego kryterium organ dokona wyodrębnienia różnego rodzaju urządzeń, uzależniając jednocześnie od tego wysokość poszczególnych stawek opłaty za umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej (...) – gdy tymczasem prawidłowa wykładnia treści tych przepisów nie przewiduje w tym zakresie uznania administracyjnego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż WSA w O. wydając zaskarżony wyrok, nie tylko pominął zasadę związania administracji publicznej prawem, ale również zlekceważył wyrażony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego brak możliwości domniemywania w prawie administracyjnym treści norm kompetencyjnych, w przypadku których brak wyraźnego upoważnienia należy traktować jako zakaz dopuszczalności posługiwania się uznaniem administracyjnym, co dotyczy w szczególności tych przepisów prawa, które stanowią podstawę do wprowadzania obciążeń publicznoprawnych;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późń. zm., dalej jako: p.u.s.a) w zw. z art. 133 p.p.s.a w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez WSA w O. nadinterpretacji motywów przedstawionych przez pełnomocnika strony przeciwnej na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, które miały stanowić rzekomą podstawę do zróżnicowania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej i w konsekwencji przyjęcie ustaleń, które w żadnym wypadku nie wynikają z akt postępowania, które stanowiły podstawę wyrokowania, z jednoczesnym zaniechaniem dokonania oceny pod względem zgodności z prawem, czy faktyczne kryterium przyjęte przez Radę Miasta O., jako podstawa do wyodrębnienia poszczególnych "rodzajów urządzeń", o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, tj. kryterium "uciążliwości", nie przekracza granic uznania administracyjnego, którym, zdaniem Sądu, mógł się posłużyć organ stanowiący;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a.w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 32 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie, że przedsiębiorstwa wodociągowe i przedsiębiorstwa ciepłownicze nie są podmiotami podobnymi, w konsekwencji czego w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne oraz zasady niedyskryminowania w życiu gospodarczym, gdy tymczasem prawidłowa analiza okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy powinna była doprowadzić WSA w O. do wniosku, iż przedsiębiorstwa wodociągowe oraz przedsiębiorstwa ciepłownicze, przynależą do tej samej klasy, tj. przedsiębiorstw przesyłowych, zajmujących się zaspokajaniem potrzeb publicznych, poprzez doprowadzanie do odbiorców płynów, będąc tym samym podmiotami podobnymi, w odniesieniu do których stawki opłat za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej nie powinny być różnicowane.

Podnosząc powyższe zarzuty, ECO wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w O. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Problem prawny, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, dotyczy tego czy Rada Miasta O., uchwalając zaskarżoną uchwałę (jako akt prawa miejscowego), mogła zróżnicować stawki za zajęcie pasa drogowego w zależności od umieszczonych w nim urządzeń: sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej – niższe, a wyższe - za inne urządzenia infrastruktury technicznej, w tym ciepłownicze.

Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przepisu tego wynika, że akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto dodać należy, że normy kompetencji "prawotwórczej" powinny być interpretowane w sposób ścisły. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, opubl. OTK 2000/5/141). Dlatego wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego jest oceniane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

W kontrolowanej sprawie podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Przypomnieć należy, że przepisem art. 40 ust. 8 tego aktu ustawodawca przyjął, iż wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, przy czym dla określonych przypadków zajęcia pasa drogowego zastrzeżono górną granicę stawki, nie określając stawki minimalnej. Dodatkowo, zgodnie z ust. 9 cytowanego artykułu, przy ustaleniu stawek uwzględnia się: kategorię drogi, której pasa drogowego dotyczy zajęcie, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia i rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis daje zatem możliwość zróżnicowania stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ze względu na określone w nim przesłanki. Taki też pogląd został wyrażony w zaskarżonym wyroku. Skarżąca kasacyjnie spółka ECO zarzucając Sądowi I instancji, że w sposób nieuprawniony przyjął, iż ustawodawca pozostawił do uznania właściwego organu, według jakiego kryterium organ dokona wyodrębnienia różnego "rodzaju urządzeń", o których mowa w art. 40 ust.9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, w uzasadnieniu omawianego zarzutu kasacyjnego przytacza sformułowanie zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, a mianowicie: "ustawodawca pozostawił do uznania właściwego organu, według jakiego kryterium organ ten dokona wyodrębnienia różnego rodzaju urządzeń, uzależniając jednocześnie od tego wysokość poszczególnych stawek opłaty za ich umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej". Tym niemniej należy zauważyć, że przywołany fragment, ściśle odnosi się do sformułowań zawartych w dwóch zdaniach poprzedzających, z których w żadnym razie nie wynika, że WSA w O. w zakresie wykładni pojęcia "rodzaj urządzenia" zdecydował się przyjąć kierunek zakładający przyznanie na rzecz organu stanowiącego uprawnienia uznaniowego jego rozumienia, co zarzucono w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji wskazał bowiem, że (..) "Następnym ograniczeniem jest możliwość uwzględnienia kryteriów ściśle wynikających z art. 40 ust. 9 ustawy, do jakich należy m.in. rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. W granicach przyznanych kompetencji, rada gminy posiada swobodę w ustalaniu kwot stawek opłat, jednak przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z powołanych przepisów."(...). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podlega dyskusji, że przepis art. 40 ust.8 i 9 ustawy o drogach publicznych daje możliwość zróżnicowania stawek za zajęcie 1 m2 ze względu na określone w nim przesłanki. Należy przy tym przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że pojęcie "rodzaju urządzenia", o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, jest pojęciem nieostrym. Jak zasadnie wywodzi skarżąca, z pojęciami niedookreślonymi wiąże się konieczność precyzyjnego ich wyjaśnienia, zaś sferę pojęć nieostrych należy odróżnić od sfery uznania administracyjnego. Rada Miasta O., w podjętej uchwale wykorzystała przesłankę ustalenia stawki, jaką jest rodzaj urządzenia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że zawarte na k.10 uzasadnienia stwierdzenie dotyczące "uznaniowości" należy potraktować wyłącznie jako niefortunne. Pomimo, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niektórych fragmentach jest obarczone pewnymi deficytami, nie można jednak przyjąć, jak zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 40 ust.9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 25 art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 140 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie spółką ECO, że na etapie podejmowała uchwały Rada Miasta O. nie wskazała kryteriów, na podstawie których zamierza zróżnicować stawki opłat. Z uzasadnienia projektu uchwały można wywieść, że motywem do zmiany stawek była analiza oddziaływania na drogę poszczególnych rodzajów urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych w drodze. Wzmiankowana analiza doprowadziła do wniosku, że urządzenia ciepłownicze, w odróżnieniu od urządzeń kanalizacji i wodociągowej, stanowią większą uciążliwość dla drogi, uwzględniając utrzymanie, eksploatację, remonty i przebudowę drogi. Rada Miasta O. w odpowiedzi na skargę wskazuje, że sieci wodociągowe, kanalizacyjne są umieszczone w ziemi zazwyczaj na dość dużej głębokości, co sprawia, że ich obecność w drodze nie ma większego na nią wpływu. Wszystkie inne sieci posadowione są na dużo niższych głębokościach, co powoduje dużo problemów przy drobnych nawet naprawach czy remontach drogi. Tym bardziej, że w przypadku budowy, przebudowy lub remontu drogi koszt przekładania urządzeń i obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego umieszczonych przed 9 grudnia 2003 r. ponosi zarządca drogi. Ponadto wskazano, że ciepłociągi są szczególne pod tym względem, bo często są lokalizowane nawet na powierzchni drogi, lub nad nią, krzyżując się z drogą ograniczają jej skrajnię. Zatem stwierdzenie zawarte w piśmie Rady Miasta O. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że zróżnicowanie stawek opłat nastąpiło w zależności od rodzaju urządzenia, odpowiada stanowi faktycznemu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Takie też stanowisko zajął w wyroku Sąd I instancji. Uznał bowiem, że zróżnicowanie stawek opłat nastąpiło w zależności od rodzaju urządzenia, akceptując zasadnie pogląd Rady Miasta O., że urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne są różnymi od urządzeń ciepłowniczych rodzajami urządzeń infrastruktury technicznej. Przeciwnego stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki nie potwierdza powoływany przez nią § 140 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Przepis ten jedynie wskazuje, co należy do infrastruktury technicznej, m.in. przewody kanalizacyjne niesłużące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe. W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za Radą Miasta O. przyjął, że urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne i ciepłownicze są różnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, a nie jednorodzajowymi i mogą zostać ustalone stawki opłat za zajęcie pasa drogowego opisywanymi urządzeniami, które będą się różniły w zależności od rodzaju urządzenia. Za nieuprawnione należałoby uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju lub w zależności od podmiotu zarządzającego czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Utrzymanie bowiem zróżnicowanych stawek według kryterium podmiotowego lub według przedmiotu prowadzonej działalności, wiązałoby się z dyskryminowaniem podmiotów w życiu gospodarczym w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czy art. 32 Konstytucji RP. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Nie można podzielić stanowiska ECO, że zróżnicowanie stawek nastąpiło według kryterium podmiotowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki wyżej wymienione przedsiębiorstwa przynależą do tej samej klasy, tj. przedsiębiorstw przesyłowych, zajmujących się zaspokajaniem potrzeb publicznych, poprzez doprowadzanie do odbiorców płynów, będąc tym samym podmiotami podobnymi, w odniesieniu do których stawki opłat za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej nie powinny być różnicowane. Podniesiony zarzut należy uznać za nietrafny. W wyroku z dnia 20 maja 2014 r. sygn. II GSK 511/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe są różnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, a nie jednorodzajowymi i mogą zostać ustalone stawki opłat za zajęcie pasa drogowego opisywanymi urządzeniami, które będą się różniły w zależności od rodzaju urządzenia. Nie zostaną przy tym naruszone zasady dotyczące realizacji zadań publicznych przez gminę (art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) (publ. Baza orzeczeń CBOIS). Z kolei w wyroku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 548/11 (opubl. orzeczenia, nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych". Skład orzekający w pełni podziela powyższe stanowiska.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.