II OSK 662/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-11	
Data wpływu	2022-03-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Antas
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 862/21	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 862/21 w sprawie ze skargi K.D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2021 r. nr 491/2002 znak: WOB.7722.260.2020.AKAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 862/21, oddalił skargę K. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 maja 2021 r., nr 491/2021, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Powyższym postanowieniem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ( PINB) z dnia 2 listopada 2020 r., nr 1204/2020, wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), wstrzymujące K. D. budowę budynku izolatorium (dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów) z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan, c.o., en. elektrycznej, gaz, wentylacja mechaniczna) wraz z instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej wraz z dojściami, dojazdami i miejscami parkingowymi wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym, gazowym, energii elektrycznej, zlokalizowanego przy ul. [...], na działce nr [...], obr. [...] [...], będącego w budowie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. D., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., zwana dalej: "specustawą") w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa budynku izolatorium (dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów) nie stanowi budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych COVID-19, podczas gdy w istocie budowa ma związek z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się COVID-19, poprzez zapewnienie miejsca izolacji dla osób zarażonych lub co do których istnieje ryzyko zarażenia (przebywających w przymusowej izolacji/kwarantannie), a w konsekwencji zapewnienie faktycznego i rzeczywistego odizolowania osób zarażonych, celem zapobiegnięcia dalszego rozprzestrzeniania się choroby poprzez kontakty z innymi osobami, a tym samym jest to budowa spełniająca przesłanki, o których mowa w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy;

b) art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 36 ust. 1 specustawy, poprzez błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że utrata mocy obowiązującej przez art. 12 specustawy po upływie 180 dni od daty wejścia w życie specustawy, oznacza, że ustawodawca przewidział możliwość realizacji wyłącznie obiektów budowlanych o charakterze przejściowym, tymczasowym, a tym samym nie przewidział możliwości realizacji na jego podstawie izolatoriów;

c) art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że realizowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia wymogów izolatorium, podczas gdy dopuszczalne jest odbywanie kwarantanny lub izolacji również w innych obiektach niż w izolatorium w rozumieniu rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz.U. z 2021 r. poz. 965);

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy, poprzez oddalenie skargi na postanowienie WINB, mimo oczywistego naruszenia przez organ I i II instancji zasad postępowania administracyjnego, w tym rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych co do zakresu zastosowania normy prawnej z art. 12 ust. 1 specustawy na niekorzyść stron postępowania, w sposób oczywiście sprzeczny z zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a., podczas gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (nie zachodziły wyjątki, o których mowa w ustawie);

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewywiązanie się przez Sąd I instancji z obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej i pominięcie szeregu zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. poprzez pominięcie następujących okoliczności:

i) dokonanie oględzin nieruchomości w dniach 30 września 2020 r. oraz 14 października 2020 r. przez przedstawicieli organu I instancji bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o oględzinach nieruchomości z obowiązkowym 7-dniowym wyprzedzeniem,

ii) zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania na podstawie zawiadomienia z dnia 2 listopada 2020 r. wraz z doręczeniem skarżącemu postanowienia wydanego przez organ I instancji,

iii) brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania przez organ I instancji, w tym brak zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się skarżącego co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu,

- co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa skarżącego do obrony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie, wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 2 listopada 2020 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wstrzymał K. D. budowę budynku izolatorium (dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów) z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan, c.o., en. elektrycznej, gaz, wentylacja mechaniczna) wraz z instalacjami zewnętrznymi. W dniu 1 września 2020r. do Wydziału Architektury [...] wpłynęło pismo, K. D., którym poinformowano "o rozpoczęciu robót budowlanych dotyczących w/w inwestycji oraz wskazano datę rozpoczęcia robót budowlanych na 02.09.2020". Przeprowadzona w dniu 30 września 2020r. kontrola na terenie inwestycyjnym wykazała, że na działce [...] [...] przy ul. [...] w ostatnim czasie (około miesiąc temu) wykonano prace polegające na ogrodzeniu działki i częściowym wyrównaniu terenu. Nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych. Przeprowadzona w dniu 14 października 2020r., kontrola wykazała natomiast, że inwestor wykonał roboty polegające na: zdjęciu warstwy humusu, wykonaniu wykopu na głębokość od 1 do 1,5 m pod fundamenty, dokonaniu tyczenia geodezyjnego (umieszczono 4 punkty geodezyjne), wbito stalowe dwuteowniki typu HEB wzdłuż ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] a działka nr [...] w celu zapobiegania osunięcia się gruntu, umieszczono tablicę informacyjną na ogrodzeniu. Do protokołu dołączono wykonane w czasie kontroli zdjęcia. W przytoczonym stanie faktycznym o zarówno PINB jak i organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie inwestora uznały, że do dnia 5 września 2020r. tj. dnia w którym tracił moc art. 12 specustawy nie zostały rozpoczęte roboty budowlane a zatem inwestor nie może powoływać na wskazany przepis specustawy. Niezależnie od tego organy uznały także, że nie można zamierzonego przedsięwzięcia kwalifikować jako tzw. inwestycji covidowej. W zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji, prawidłowo zakwestionował stanowisko organów administracyjnych uznając, że inwestor poprzez niwelację terenu przed dniem 5 września 2020r. rozpoczął budowę w myśl art. 12 ust. 2 specustawy. Zasadnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że podjętego zamierzenia inwestycyjnego nie można traktować, jako inwestycji związanej z przeciwdziałaniem COVID – 19. Odwołując się do art. 2 ust. 2 specustawy covidowej wywiódł, że zgodnie z tym przepisem ilekroć w specustawie jest mowa o przeciwdziałaniu COVID-19 rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w art. 12 ust. 1. (tj. wywołanej wirusem SARS-CoV2). O ile ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, to jednak należy wykładać je ściśle. Niezależnie od tego, czy budynek izolatorium buduje podmiot wykonujący działalność leczniczą, czy też podmiot niebędący podmiotem wykonującym działalność leczniczą, to aby nowo wznoszony budynek mógł być określony mianem "izolatorium", winien spełniać ściśle standardy określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz. u. z 2020 r. póz. 539), które to rozporządzenie w części III załącznika - Warunki sprawowania opieki w izolatorium - w ust. 1 pkt 1 i pkt 1a określa, iż izolatorium sytuuje się w obiekcie zapewniającym następujący standard warunków lokalowo-pobytowych: - osobny pokój i węzeł sanitarny dla każdego izolowanego pacjenta", "segment składający się z 2 pokoi i wspólnego węzła sanitarnego — dopuszcza się w przypadku osób izolowanych, u których zakażenie wirusem lub zachorowanie na COVID-19 zostało potwierdzone dodatnim wynikiem testu na obecność wirusa SARS-CoV-2". Prawodawca określił ściśle uwarunkowania sytuowania izolatorów i jego układu funkcjonalnego dla zapobiegania rozprzestrzeniania się COVID-19. Budowa budynku izolatorium, rozumianego jako budynek spełniający w/w kryteria, służy przeciwdziałaniu COVID-19. Budowy takiego obiektu jednakże inwestor nie wykazał. Ponadto, jak zauważył Sąd I instancji, organ wykazał, iż inwestor w przedmiotowej działce miał zamiar budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego (wniosek z 7 maja 2019r., po wezwaniu w dniu i 27 maja 2019 w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych nie uzupełniono tego wniosku, wniosek pozostaje bez rozpoznania). Stąd zasadnie organ wywiódł, w ocenie Sądu, iż zaakceptowanie podjętych przez inwestora działań oznaczałoby, iż każdy inwestor domu mieszkalnego wykorzystywałby zapis art. 12 specustawy covidowej dla realizacji prywatnych interesów majątkowych. Budowa związana z przeciwdziałaniem COVID - 19, co wynika z celu ustawy, powinna zmierzać do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzać udogodnień dla deweloperów.

Należy w tym miejscu zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów, podważających ustalony i oceniony stan faktyczny sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest nim zatem związany.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto Sąd odniósł się do podnoszonych w zarzucie kwestii (poza dot. zawiadomienia o wszczęciu postępowania na podstawie zawiadomienia z dn. 2.11.2020 wraz z doręczeniem postanowienia organu I instancji), wskazując "Kwestie oględzin stanu inwestycji bez udziału czy bez zawiadomienia skarżącego nie miały znaczenia wobec niewątpliwego niespełnienia wymogów w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia. Nadto skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu w takim zakresie, aby mógł przedstawić swoje stanowisko i dowody, z czego skorzystał". Brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów, tak jakby tego sobie życzyła strona, należy łączyć z siłą przekonywania Sądu, a nie z brakami uzasadnienia, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jaki wpływ na wynik sprawy miała pominięta kwestia dot. zawiadomienia o wszczęciu postępowania na podstawie zawiadomienia z dn. 2.11.2020 wraz z doręczeniem postanowienia organu I instancji. Zaznaczyć należy, że wprawdzie jednym z elementów uzasadnienia wyroku jest przedstawienie zarzutów zawartych w skardze, jednakże prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11). Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa we wskazanym przepisie oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Odnośnie zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a., to nie został on sformułowany w podstawach skargi kasacyjnej a dopiero w jej uzasadnieniu. Wadliwości konstrukcji środka zaskarżenia, nie uniemożliwia odniesienia się do nich. Zarzutów nie można jednak zaakceptować. Sam fakt pozbawienia strony możliwości czynnego uczestnictwa w niektórych czynnościach podejmowanych w toku postępowania administracyjnego nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonego aktu w trybie sądowej kontroli. Uchylenie takie może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Przede wszystkim, w sprawie nie był przeprowadzany dowód z oględzin nieruchomości a jedynie przeprowadzono czynności kontrolne. Czynności kontrolne, w rozumieniu art. 81a ust. 2 p.b., nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w tym także określony w art. 79 § 1 k.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności. Wynikający zaś z art. 81a ust. 2 Pr. bud. wymóg przeprowadzenia czynności kontrolnych w obecności osób w tym przepisie wymienionych lub w obecności osoby wskazanej w art. 81a ust. 3, nie może być wykładany w oderwaniu od treści i systematyki przepisów art. 81a ust. 1-4 i utożsamiany z obowiązkami wynikającymi z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Przedmiotem tych unormowań jest zaś przyznanie organom nadzoru prawa wstępu do obiektu, na teren budowy, a jednocześnie zagwarantowanie osobom dysponującym określonymi uprawnieniami do kontrolowanej nieruchomości ochrony tych praw w trakcie kontroli. Z punktu wymagania określonego w art. 81a ust. 2 Pr. bud, zawiadomienie właściciela nieruchomości, na której prowadzone są roboty budowlane podlegające czynnościom kontrolnym, o planowanej kontroli, stanowi pewną gwarancję ochrony praw właścicielskich. Oczywiście strona, która nie brała udziału w czynnościach kontrolnych ma prawo podważenia rezultatów kontroli przedstawionych w protokole kontroli. Warunkiem skuteczności takiej próby jest jednak nie tylko wskazanie dowodów, które zdaniem strony należy przeprowadzić, ale także uprawdopodobnienie, iż ustalenia poczynione w trakcie kontroli nie są zgodne ze stanem rzeczywistym. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Jak wyżej powiedziano skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutów co do błędnego ustalenia stanu faktycznego jak i jego oceny wyrażonej przez organy i Sąd I instancji. Tym samym zarzuty prawa materialnego i art. 7a § 1 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Nie podważono skutecznie, że sporna inwestycja w rzeczywistości nie jest inwestycją mająca na celu przeciwdziałanie covid. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2023 r. II OSK 2604/21 "Dla zastosowania art. 12 specustawy koronawirusowej podstawowe i najważniejsze jest ustalenie czy powstający obiekt budowlany ma związek z przeciwdziałaniem epidemii. Nie chodzi tu przecież o to by wybudowany budynek miał jedynie dodatkowo, marginesowo, czy pośrednio przyczynić się do przeciwdziałania Covid-19, ale by był pomocny w leczeniu chorych, czy zapobiegał skutkom pandemii. Trzeba stanowczo powiedzieć, że wykładnia wyżej wskazanych przepisów, jak i całej ustawy prowadzi do wniosku, że wymieniona regulacja jest całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych między innymi w prawie budowalnym. Skoro jest wyjątkiem to nie może być interpretowana rozszerzająco, bo gdyby tak było to stanowiłoby pole do licznych nadużyć. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem specustawy covidowej były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii".

Co do zasady sformułowanej w art. 7a § 1 k.p.a., to znajduje ona zastosowanie gdy przepis prawa materialnego budzi niedające się usunąć wątpliwości. Są to wątpliwości, których nie da się rozwiązać za pomocą dostępnych reguł wykładni albo gdy przy zastosowaniu tych reguł możliwe jest wyciągnięcie różnych, sprzecznych ze sobą wniosków. Oznacza to, że może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, czyli pełni rolę uzupełniającą w stosunku do podstawowych reguł wykładni przepisów (językowej, celowościowej, systemowej). Nie może ona prowadzić do niestosowania przepisów obowiązującego prawa bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która w istocie stanowi obejście prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3200/17). W rozpoznawanej sprawie organy i Sąd I instancji dokonały wykładni normy zawartej w art. 12 ust. 1 specustawy, posługując się metodą językową, a także systemową i celowościową, dochodząc do wniosku, że zamierzona inwestycja nie jest związana przeciwdziałaniem COVID 19. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Należy także zauważyć, że odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 566) w brzmieniu pierwotnym, zgodnie z którym czasowe ograniczenia działalności w czasie obowiązywania stanu epidemii w zakresie związanym z prowadzeniem usług hotelarskich nie dotyczą realizacji usługi polegającej na zapewnieniu miejsca zakwaterowania dla osób objętych kwarantanną lub izolacją, świadczy o tym, że zamierzeniem inwestycyjnym nie była budowa budynku izolatorium spełniającego standardy określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz. u. z 2020 r. póz. 539), które to rozporządzenie w części III załącznika określa warunki sprawowania opieki w izolatorium oraz standard warunków lokalowo-pobytowych ust. 1 pkt 1 i pkt 1a. Zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego kasacyjnie była budowa budynku, w którym ewentualnie w przyszłości, na zasadzie wyjątku, w zakresie związanym z prowadzeniem usług hotelarskich istniała by możliwość zapewnieniu miejsca zakwaterowania dla osób objętych kwarantanną lub izolacją. Nie taki był jednak cel uchwalenia unormowania zawartego w art. 12 specustawy. Dokonując wykładni ww. przepisu należy brać pod uwagę zasadnicze domniemanie interpretacyjne, jakim jest domniemanie racjonalności prawodawcy i wynikające z niej domniemanie, że prawodawca dąży do społecznie aprobowanych celów. Brak jest podstaw do przyjęcia, że celem racjonalnego ustawodawcy było dopuszczenie możliwości wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych tylko dlatego, że jednym z ubocznych efektów realizacji takiej inwestycji może być jej wykorzystanie do przeciwdziałania epidemii COVID-19. Otwierałoby to w istocie możliwość realizacji każdej inwestycji takich jak np. hotel, budynek wielomieszkaniowy czy inny obiekt, który po odpowiednim przystosowaniu mógłby być ewentualnie wykorzystany do pobytu osób objętych kwarantanną czy izolacją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 12 i innych specustawy, dokonana przez Sąd I instancji, zasługuje w pełni na aprobatę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.