Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 735/14 w sprawie ze skargi M. B. i J. B. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta B. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2261/13 I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Przedmiotem skargi kasacyjnej J. B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 735/14, którym oddalono jego skargę na niewykonanie przez Prezydenta Miasta B. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2261/13.

Powyższy wyrok został wydany w następujących ustaleniach faktycznych i prawnych, poczynionych przez Sąd I instancji:

W dniu 7 lipca 2014r. została złożona przez skarżących M. i J. małżonków B. skarga na niewykonanie przez Prezydenta Miasta B. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2261/13, którym organ został zobowiązany do załatwienia ich wniosku z dnia 18 maja 2012 r. o ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną przez Gminę B. nieruchomość skarżących w terminie dwóch miesięcy. Zwrot akt do organu administracji nastąpił w dniu 9 kwietnia 2014 r., a więc - w ocenie skarżących - termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 10 czerwca 2014 r. Skarżący podali, że w dniu 14 czerwca 2014 r. wezwali organ do wykonania wyroku i do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona. Skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a.

Prezydent Miasta B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wyrok zobowiązujący organ do załatwienia sprawy zapadł w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Do 26 lipca 2013 r. Gmina B. prowadziła ze skarżącymi rokowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. W sierpniu 2013 r. wszczęto procedurę wyłonienia w trybie zamówień publicznych rzeczoznawcy do sporządzenia wyceny gruntów. Operat szacunkowy wpłynął do organu w listopadzie 2013 r. i na 17 grudnia 2013 r. wyznaczono rozprawę administracyjną. Rozprawa nie odbyła się jednak z uwagi na niestawienie się stron i wpływ do organu zwrotnego potwierdzenia doręczenia stronom zawiadomienia o rozprawie dopiero w dniu 17 grudnia 2013 r. Przy piśmie z dnia 23 grudnia 2013 r. skarżący dołączyli sporządzony na ich zlecenie operat szacunkowy wnosząc o dopuszczenie go jako dowodu w postępowaniu administracyjnym oraz o skonfrontowanie zeznań trzech rzeczoznawców: określającego wartość nieruchomości na etapie rokowań, dokonującego wyceny na etapie postępowania administracyjnego oraz autora operatu sporządzonego na prywatne zlecenie skarżących. Wnioski dowodowe skarżących zostały oddalone postanowieniem organu wydanym dnia 14 stycznia 2014 r. Po zwrocie akt z sądu administracyjnego, strony pismem organu z dnia 14 kwietnia 2014 r. zostały zawiadomione o wyznaczonej na 9 maja 2014 r. rozprawie. Rozprawa ta nie odbyła się z uwagi na zakłócanie jej przebiegu. Została odroczona, a skarżący pismem z dnia 16 maja 2014 r. zostali zawiadomieni przez organ, że zakończenie postępowania przewidywane jest na dzień 30 lipca 2014 r. i do tego czasu wydana zostanie decyzja kończąca postępowanie oraz ustalająca wysokość odszkodowania. Wezwanie do wykonania wyroku, które wpłynęło do organu dnia 18 czerwca 2014 r., zostało złożone już po fakcie wystosowania przez organ zawiadomienia do skarżących o wyznaczonym na dzień 10 lipca 2014 r. terminie rozprawy. W odpowiedzi na wezwanie organ poinformował strony, że postępowanie jest w toku. Dodał, że w dniu 21 lipca 2014 r. została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie. Organ stwierdził, że nie pozostawał w zarzuconej bezczynności, gdyż podejmował konieczne dla załatwienia sprawy czynności bez zbędnej zwłoki, zapewniając skarżącym czynny udział w postępowaniu. Organ zaakcentował, że wcześniejsze zakończenie postępowania nie nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez organ i wskazał na okoliczność zakłócania przebiegu rozpraw przez skarżącego i osoby niewezwane przez organ, składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu osób postronnych oraz odbieranie korespondencji organu przez skarżących w ostatnim dniu okresu awizowania przesyłki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że w sprawie nie zaistniał stan "niewykonania wyroku", uzasadniający wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. Wywiódł, że przez "niewykonanie wyroku" w rozumieniu powołanego przepisu, uznaje się pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku ma miejsce wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Ustalając fakt przekroczenia terminu, należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepisy ustawowe regulujące zasady biegu terminów do załatwienia sprawy, zamieszczone w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, mają zastosowanie także do terminu wyznaczonego przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organu. Postępowanie administracyjne, w którym sąd stwierdził bezczynność nakazując jego zakończenie w wyznaczonym terminie, nadal jest bowiem prowadzone według reguł proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami. Termin do załatwienia sprawy przez organ - w przypadku skargi na niewykonanie wyroku - należy liczyć od dnia doręczenia organowi wyroku sądu wraz z aktami sprawy. Możliwość wymierzenia grzywny organowi, pozostającemu w zwłoce w wykonaniu orzeczenia sądu, nie zakłada automatyzmu w zastosowaniu sankcji w każdym przypadku, w którym sąd rozpatrujący skargę na niewykonanie wyroku stwierdzi, że upłynęły ustawowe terminy załatwienia sprawy lub sprawę załatwiono z naruszeniem terminu. Rozpatrując skargę opartą na przesłankach określonych art. 154 § 1 P.p.s.a., sąd jest obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko fakt niewydania na czas odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy. Tylko pozostawanie organu w bezczynności i z przyczyn od niego zależnych, uzasadnia wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku. Z akt administracyjnych wynika następujący tok czynności organu w wykonaniu wskazanego wyżej wyroku NSA z 14 stycznia 2014r.:

- wyrok wpłynął do organu wraz z aktami administracyjnymi w dniu 9 kwietnia 2014 r.;

- w dniu 14 kwietnia 2014 r. organ zawiadomił strony o wyznaczonej na dzień 9 maja 2014 r. rozprawie administracyjnej;

- rozprawa w dniu 9 maja 2014r. została odroczona z powodu zakłócenia jej przebiegu przez osobę trzecią, która usiłowała dokonać nagrania wizualnego rozprawy i w sytuacji złożonego przez skarżącego wniosku o potraktowanie osoby trzeciej jako strony postępowania administracyjnego;

- w dniu 12 maja 2014r. organ przesłał rzeczoznawcy majątkowemu zastrzeżenia skarżących do operatu szacunkowego zawarte w piśmie z dnia 9 maja 2014 r., oznaczonym jako załącznik do protokołu rozprawy oraz w piśmie skarżących z dnia 12 maja 2014 r., zakreślając rzeczoznawcy 14 – dniowy termin na ustosunkowanie się do tych zastrzeżeń. Pismo odebrane zostało przez rzeczoznawcę w dniu 14 maja 2014 r., a pismo ustosunkowujące się do tych zastrzeżeń wpłynęło do organu w dniu 26 maja 2014 r.;

- w dniu 16 maja 2014 r. organ poinformował strony, że termin zakończenia postępowania przewidywany jest na 30 lipca 2014 r. z uwagi na konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę do zastrzeżeń do wyceny gruntów i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy. Nadto w piśmie tym organ poinformował o przyczynach niemożności uznania osoby trzeciej za stronę postępowania;

- w dniu 19 maja 2014 r. do akt sprawy włączona została notatka pracownika informująca o nieobecności w kraju rzeczoznawcy majątkowego do 11 czerwca 2014 r., sygnalizowanej na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r.;

- w dniu 12 czerwca 2014 r. została wyznaczona rozprawa administracyjna na dzień 10 lipca 2014 r. Skarżący odebrali zawiadomienie w dniu 30 czerwca 2014 r.;

- w dniu 14 czerwca 2014 r. skarżący nadali w urzędzie pocztowym skierowane do organu wezwanie do wykonania wyroku, zapowiadające wniesienie skargi na niewykonanie wyroku z uwagi na upływ w dniu 9 czerwca 2014 r. dwumiesięcznego terminu do zakończenia postępowania;

- po przeprowadzeniu w dniach 10 i 11 lipca rozprawy administracyjnej, w dniu 21 lipca 2014 r. wydana została decyzja ustalająca na rzecz skarżących odszkodowanie, poprzedzona udzieleniem skarżącym pięciodniowego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i zajęcie końcowego stanowiska.

Sąd zgodził się z organem, że w okresie od 9 kwietnia 2014 r. do daty wydania decyzji w dniu 21 lipca 2014 r. wystąpiły okresy przerywające bieg dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy. W sprawie niniejszej do tego terminu nie powinien być wliczany dwukrotny okres oczekiwania na rozprawę od momentu wysłania zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy do daty jej przeprowadzenia tj. od dnia 14 kwietnia 2014 r. do 9 maja 2014 r. (24 dni) oraz od 13 czerwca 2014 r. do 10 lipca 2014 r. (26 dni). Przeprowadzenie rozprawy w postępowaniu było wymogiem ustawowym, wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, od strony proceduralnej wiążącym się z koniecznością dotarcia do stron postępowania zawiadomienia o terminie rozprawy co najmniej na 7 dni przed jej terminem (art. 92 K.p.a.). Termin rozprawy powinien być wyznaczany w dacie umożliwiającej dotarcie przesyłki do stron na co najmniej 7 dni przed rozprawą przy założeniu konieczności jej awizowania i przetrzymywania do odbioru w urzędzie pocztowym przez maksymalny okres 14 dni wynikający z przepisu art. 44 K.p.a. Organ nie mógł też procedować w okresie zakreślonego dla rzeczoznawcy terminu do ustosunkowania się do zastrzeżeń stron do operatu szacunkowego, tj. w tym przypadku w okresie od 14 maja 2014 r. do 26 maja 2014 r. (łącznie 13 dni), ani w okresie zastrzeżonym dla stron postępowania na zapoznanie się z materiałem dowodowym i końcowe zajęcie stanowiska. Według wyliczeń Sądu odliczeniu od dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy podlegało łącznie 68 dni.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, jakoby przyczyna odroczenia rozprawy w dniu 9 maja 2014 r. była zawiniona przez organ. Z protokołu tej rozprawy wynika bowiem, że powodem odroczenia było zakłócanie jej przebiegu przez osobę trzecią – R. K., który stawił się na rozprawę bez zawiadomienia go o terminie i usiłował nagrywać kamerą jej przebieg. Kodeks postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do Kodeksu postępowania cywilnego (art. 152 K.p.c.) i Kodeksu postępowania karnego (art. 355 K.p.k.) nie przewiduje jawności zewnętrznej rozprawy administracyjnej. Nie ma w nim zapisu, że wstęp na rozprawę mają osoby trzecie tworzące publiczność. Podmiotami rozprawy administracyjnej są jedynie: organ administracji publicznej, strony postępowania administracyjnego posiadające interes chroniony prawem do udziału w postępowaniu, podmioty na prawach strony, takie jak organizacja społeczna, prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich, uczestnicy postępowania wymienieni w art. 90 § 3 K.p.a., a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot tj. świadkowie, biegli, osoby posiadające przedmiot oględzin. Uzyskanie przez osobę trzecią wiedzy o sprawie administracyjnej, odbywające się w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, obejmuje jedynie dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 61 Konstytucji RP i art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) oraz skorelowane przepisy art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym i art. 15a ustawy o samorządzie województwa. Otwarcie rozprawy administracyjnej dla społeczeństwa może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, czego przykładem jest regulacja z art. 36 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływana na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zgodnie z którą organ właściwy do wydania decyzji (o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia) może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę orzekania o ustaleniu odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa pod drogę publiczną w następstwie podziału nieruchomości skarżących, nie zawiera regulacji wyłączającej kodeksową zasadę jawności wewnętrznej rozprawy administracyjnej. Osoba trzecia zakłócając w dniu 9 maja 2014 r. przebieg rozprawy, powoływała się na własny interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu, akceptowany przy tym przez skarżących, którzy domagali się uznania jej za stronę postępowania. Z zapisu w protokole rozprawy wynika, że osoba trzecia odmówiła opuszczenia miejsca rozprawy mimo wydanej dyspozycji przez osobę przewodniczącą rozprawie. Zdaniem Sądu z uwagi na wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę pisemności (art. 14 K.p.a.), której wyrazem jest między innymi spisany protokół z rozprawy, utrwalanie w inny sposób przebiegu rozprawy administracyjnej przez strony postępowania może mieć miejsce za przyzwoleniem prowadzącego rozprawę, który odpowiada za zapewnienie porządku czynności procesowych i prawidłowy przebieg rozprawy. Tym samym formalne niedochowanie terminu, wyznaczonego przez sąd na zakończenie sprawy, jest następstwem podejmowanych bez opieszałości czynności, koniecznych w świetle przepisów prawa i uzasadnionych okolicznościami sprawy. Za stan bezczynności poprzedzającej wyrok NSA, organ został ukarany grzywną wymierzoną w oparciu o art. 149 P.p.s.a, po przypisaniu organowi rażącego naruszenia prawa wcześniejszą bezczynnością.

W skardze kasacyjnej J.B. zarzucił:

- naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. na skutek niezgodnego ze stanem faktycznym przedstawienia okoliczności sprawy, błędne uznanie, że organ procedował prawidłowo i zgodnie z prawem odroczył dwie kolejne rozprawy;

- niezastosowanie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przyczyn i okoliczności, które wpłynęły na przedłużenie czasu rozpoznania sprawy, w tym naruszenia art. 94 K.p.a.;

- naruszenie art. 94 § 2 K.p.a. przez uznanie, że ważną przyczyną odroczenia rozprawy administracyjnej może być żądanie jej nagrywania przez stronę;

- naruszenie art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a. na skutek nieuwzględnienia skargi pomimo dwukrotnego bezzasadnego odroczenia rozprawy administracyjnej przez organ;

- naruszenie art. 32 ust. 1 zd. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na nierównym traktowaniu stron procesowych i naruszeniu prawa strony postępowania sądowoadministracyjnego do sprawiedliwego procesu poprzez brak analizy przez Sąd I instancji akt sprawy i oparcia rozstrzygnięcia jedynie na wyjaśnieniach strony przeciwnej, a także naruszenie zasady dyspozytywności przez uznanie, że w kompetencjach prowadzącego rozprawę administracyjną mieści się możliwość ograniczenia stronie pozyskiwania dowodów za pomocą sprzętu audiowizualnego w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach.

W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinął powyższe zarzuty podnosząc, że organ wyznaczył termin rozprawy dopiero po upływie tygodnia od otrzymania akt z Sądu, nie wyznaczył terminu i nie przynaglał biegłego do zajęcia stanowiska co do zarzutów pod adresem opinii, urzędnik prowadzący rozprawę administracyjną bezzasadnie uniemożliwił skarżącemu nagrywanie rozprawy, pomimo, że miało ono służyć tylko na jego własny użytek oraz nie skorzystał z uprawnień do tzw. policji sesyjnej, organ wyznaczył bardzo odległy termin załatwienia sprawy na 30 lipca 2014 r., pomimo możliwości wyznaczenia terminu rozprawy już na dzień 12 czerwca 2014 r., tym bardziej, że organowi był znany fakt wyjazdu biegłego za granicę, a ponadto do zawiadomienia o terminie rozprawy nie załączył pisma biegłego zawierającego ustosunkowanie się do podniesionych przez stronę zarzutów. Dalej zacytował poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa dotyczące pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania i uzasadnionej przyczyny odroczenia rozprawy administracyjnej, podkreślając, że prowadzący rozprawę powinien ostrzec osoby uczestniczące w rozprawie o możliwości ich wydalenia i ukarania grzywną. Nie wzięcie tych okoliczności pod uwagę przez Sąd I instancji nie spełniło obowiązku wynikającego z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe uchybienia są nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami prawa do sprawiedliwego procesu. W konkluzji skarżący stwierdził, że organ prowadził postępowanie chaotycznie, a przy tym nie doręczając mu wraz z zawiadomieniem o rozprawie pisma wyjaśniającego biegłego, organ nie dał mu szansy na przygotowanie się do rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie, przecząc by nie doręczono skarżącym pisma rzeczoznawcy z dnia 23 maja 2014 r. Zdaniem organu w skardze kasacyjnej nie uzasadniono zarzutu naruszenia przepisu art. 134 P.p.s.a., zaś zarzut naruszenia przepisu art. 94 § 2 K.p.a. nie dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, z kolei zarzut naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP zmierza w istocie do podważenia ustalonego braku naruszenia przepisów prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W świetle tak zakreślonego zakresu kognicji należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych podkreślić należało, że przedmiotem sprawy było wyłącznie niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., co oznacza, że przedmiotem oceny winno być wyłącznie zachowanie się organu po wydaniu i doręczeniu tego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz po zwrocie akt administracyjnych organowi.

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

W istocie zarzuty skargi zmierzają do podważenia prawnej oceny zawartej w zaskarżonym wyroku odnośnie braku podstaw wymierzenia organowi grzywny z tytułu niewykonania wspomnianego wyroku, w którym zobowiązano Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 18 maja 2012 r. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt organowi.

W myśl art. 154 § 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (...) strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny." Zgodnie z § 3: "Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi."

W odniesieniu do regulacji art. 154 P.p.s.a., ugruntowane jest stanowisko orzecznictwa i doktryny, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180). Z treści art. 154 § 3 P.p.s.a. wynika, że grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 P.p.s.a. sąd obowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę, chyba że wniesienie skargi nastąpiło po wykonaniu wyroku lub załatwieniu sprawy. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, OSP 1999, z. 3, poz. 57).

Stan w postaci niewykonania wyroku musi istnieć w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu wywołanym skargą unormowaną w art. 154 § 3 P.p.s.a., sąd administracyjny powinien przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności, niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te powinny zostać dokonane w oparciu o nadesłane akta administracyjne z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wniesienia skargi do sądu o wymierzenie grzywny. Zgodzić się należało z Sądem I instancji, że niewystarczające jest tu poprzestanie tylko na stwierdzeniu, że upłynął już termin załatwienia sprawy wyznaczony w wyroku sądowym.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji spełnił wymogi, o których mowa wyżej. Prawidłowo bowiem ustalono przebieg postępowania. Sąd zasadnie uznał, że do dnia wydania wyroku w sprawie, organ informował skarżącą, iż ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów termin zakończenia sprawy ulegnie przedłużeniu i następnie terminu tego dotrzymał. Podkreślić w tej mierze należało, że pomimo polemiki zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w skardze tej nie podniesiono zarzutu sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego materiału dowodowego ani innych braków postępowania dowodowego. Samo kwestionowanie poprawności i celowości poszczególnych czynności organu o charakterze dowodowym nie oznacza zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych Sądu, który zgodnie z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. przedstawił w uzasadnieniu nie tylko przebieg postępowania przed organem po zwrocie akt ale i powołał stosowne dokumenty, z których wynikał ciąg czynności organu aż do daty wydania decyzji kończącej sprawę w instancji. Odmienna od oczekiwań skarżącego kasacyjnie ocena zgodności z prawem tych czynności nie stanowi uzasadnionej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. W przypadku skargi na niewykonanie wyroku ocena ta może być kwestionowana w ramach naruszenia przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a., stanowiącego materialnoprawną podstawę orzekania Sądu I instancji.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w kontekście oceny przyczyn odroczenia rozprawy administracyjnej (art. 94 § 2 K.p.a.), skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny brał pod uwagę fakt takowego odroczenia oraz dokonał oceny jego przyczyn. Z art. 134 § 1 P.p.s.a wynika, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Skoro jednak Sąd ustosunkował się do kwestii związanych z odroczeniem rozprawy administracyjnej, to nie tylko nie można mówić tu o naruszeniu tego przepisu, ale i w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 94 § 2 K.p.a. przypomnieć należało, że strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania powinna nie tylko wskazać naruszone jej zdaniem przepisy prawa ale i wykazać, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż tylko w takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny może uznać postawiony zarzut kasacyjny za usprawiedliwiony. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego bezzasadne odroczenie rozprawy administracyjnej w dniu 9 maja 2014 r. przyczyniło się do opóźnienia w wykonaniu spornego wyroku. Pomijając już wskazywaną przez Sąd I instancji kwestię, że nie tylko zachowanie osoby trzeciej ale i samych skarżących utrudniło jej przeprowadzenie (kierujący rozprawą administracyjną może odroczyć tę rozprawę "z innej ważnej przyczyny" i w tym pojęciu mogą mieścić się też względy związane z zachowaniem powagi i odpowiednich warunków umożliwiających swobodę wypowiedzi stron, świadków czy biegłego), to z niekwestionowanych ustaleń tego Sądu wynika również, że po tej rozprawie skarżący złożyli pismo procesowe zawierające istotne zastrzeżenia do operatu szacunkowego, co spowodowało, że czynności procesowe organu musiały ulec przedłużeniu do czasu ustosunkowania się rzeczoznawcy do tych zastrzeżeń. W przypadku kolizji zasady szybkości z zasadą dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (w tym przede wszystkim spornych) i konieczności uczynienia zadośćuczynienia zasadzie prawdy obiektywnej, organ musi mieć na względzie tę ostatnią. Odroczenie rozprawy w dniu 10 lipca 2011 r. było jednodniowe i nie mogło mieć z natury rzeczy wpływu na opóźnienie wydania decyzji w terminie wyznaczonym przez organ na dzień 30 lipca 2014 r., skoro decyzja została wydana i tak przed tym terminem (w dniu 21 lipca 2014 r.).

Zasadniczym zarzutem kasacyjnym jest jednak naruszenie przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a. (wskazany w skardze kasacyjnej § 2 tego przepisu mógłby mieć zastosowanie tylko w wypadku, gdyby do dnia wyrokowania organ nie wydał decyzji, a wobec tego, że wyrok wydano już po jej wydaniu, Sąd I instancji nie stosując tej regulacji nie mógł jej naruszyć. Podobnie zdanie drugie tego przepisu oraz § 6 dotyczy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na skutek niewykonania wyroku oraz wysokości grzywny, a zatem przepisy te mogły mieć zastosowanie tylko w wypadku uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca).

Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny."

Z niewykonaniem przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, uwzględniającym na podstawie art. 149 skargę na bezczynność określonego organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązującym go do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, obowiązku tego nie wykonał.

Wskazany w wyroku sądowym termin na rozpoznanie sprawy nie ma charakteru bezwzględnego i w razie wystąpienia ze skargą na podstawie przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a., do orzeczenia grzywny, o której mowa w § 6 nie jest wystarczające wykazanie, że od daty doręczenia wyroku z uzasadnieniem i zwrotu administracyjnych akt organowi (art. 286 § 2 P.p.s.a.), do dnia wydania decyzji, upłynął termin dłuższy, niż wynika to z sentencji wyroku. Przy tym rodzaju skargi należy mieć na uwadze, że nie w każdym wypadku uwzględnienia danego rodzaju skargi możemy mieć następnie do czynienia z bezczynnością lub przewlekłością prowadzenia postępowania przez organ wykonujący administrację publiczną. Trzeba mieć na uwadze, że organ prowadzi w dalszym ciągu postępowanie w sprawie administracyjnej, którego zasadniczym celem jest należyte wyjaśnienie sprawy. Zatem w przypadku, gdy do opóźnienia dochodzi na skutek okoliczności związanych z koniecznością dokonania czynności dowodowych w celu wyjaśnienia okoliczności spornych, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie i na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, to fakt ten, przy współzaistnieniu okoliczności od organu niezależnych (wyjazd zagraniczny rzeczoznawcy majątkowego, który wydał opinię w sprawie) oraz konieczności przestrzegania terminów procesowych związanych ze sposobem wyznaczenia daty rozprawy administracyjnej, uwzględniającym odpowiednio wczesne doręczenie zawiadomień, powoduje, że nie można organowi przypisać bezczynności w rozumieniu przepisu art. 35 § 3 K.p.a., a w konsekwencji nie można przypisać mu zawinionego niewykonania wyroku w terminie wyznaczonym przez sąd administracyjny. Nie znajduje przy tym oparcia w materiale sprawy zarzut, że do opóźnienia doszło na skutek niedoręczenia skarżącym odpisu stanowiska rzeczoznawcy zajętego w stosunku do zgłoszonych przez nich zastrzeżeń. Tego rodzaju opinia znalazła się w aktach sprawy i strony miały możliwość zapoznania się z jej treścią zarówno w toku postępowania jak i w terminie wyznaczonym przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy.

Co do zarzutu naruszenia przepisów art. 32 ust. 1, art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyjaśnić należało, ze wprawdzie zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP jej przepisy stosuje się bezpośrednio, ale nie oznacza to, że mogą być one samodzielną podstawą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu wywołanym wniesienie skargi kasacyjnej. Nie są to przy tym przepisy, które regulują bezpośrednio stosunki w zakresie procedur administracyjnych i sądowoadministracyjnych, a zatem zarzut ich naruszenia musiałby być powiązany ze skutecznym zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, a takiego w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.