Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 951/04 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz K. J. kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 951/04 oddalił skargę K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nakazał K. J. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach [...] m (ściana od strony drogi) i [...] m (ściana równoległa) x [...] m dobudowanego do budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] w D. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, iż na przedmiotowej działce, stanowiącej własność K. J., znajduje się budynek mieszkalny, drewniany, z dachem dwuspadzistym, pokryty blachą oraz murowany budynek gospodarczy. Do budynku mieszkalnego od strony działki nr [...] wzniesiona została przedmiotowa dobudówka. Jej ściany wykonane zostały z pustaków żużlowych, na fundamencie a dach pokryty jest blachą. W ścianie od strony działki nr [...] znajdują się dwa otwory okienne i jedno okno na poddaszu. Parter dobudówki został już wykończony (bez elewacji) i jest użytkowany, znajdują się tam dwa pokoje. Część poddasza nie została jeszcze wykończona. Odległość dobudówki od ogrodzenia działki, od strony nieruchomości należącej do B. F. wynosi [...] m. Według oświadczenia K. J. granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] na wysokości dobudówki przebiega po obu stronach ogrodzenia. Z kolei B. F. twierdzi, iż dobudówka została posadowiona w odległości około [...] m - [...] m od granicy działki nr [...]. Wymienione strony podają również inne daty wybudowania dobudówki. K. J. twierdzi, że wybudowano ją w 1995 r., podczas gdy B. F., że w 1998 r.

Obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Działka nr [...], położna jest na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, iż art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obliguje go do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem ust. 2. Art. 48 ust. 2 tej ustawy stanowi zaś, że jeżeli budowa o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W toku czynności kontrolnych K. J. przedłożyła decyzję Burmistrza Gminy J. z dnia [...], ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na dobudowie części mieszkalnej, o wymiarach [...] m x [...] m, do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w D.. Decyzja ta nie jest jednak decyzją ostateczną i organ nie mógł rozpocząć postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej.

Co do spornej daty wybudowania obiektu organ orzekł, że nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

K. J. odwołując się od tej decyzji podniosła, iż zasadniczym problemem w sprawie jest ustalenie czy i kiedy przedmiotowa budowa została zakończona. Jej zdaniem nie jest wykluczone, iż budowa została ukończona przed 1995 r. Powołując się na art. 49 Prawa budowlanego strona wskazała, iż w przypadku ustalenia przez organ, że od zakończenia budowy tego obiektu do dnia 11 lipca 2003 r. minęło 5 lat, należałoby umorzyć postępowanie. Zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do czasu jego nowelizacji nie mogło być mowy o rozbiórce wskazanego obiektu, a to w wyniku konwalidacji niezgodnych z prawem budowlanych działań inwestorki.

W dniu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji.

Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji i podkreślił, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...], .a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane. Przepis tej noweli zmienił m.in. brzmienie art. 49 Prawa budowlanego. Na rozstrzygnięcie sprawy nie mogła mieć wpływu kwestionowana data wybudowania obiektu, ponieważ przy każdej z możliwych sytuacji zastosowanie miałyby te same przepisy. Przepisy wprowadzające nowelizację nie przewidywały zastosowania przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie powstania obiektu.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. J., zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie zasad postępowania administracyjnego, polegające na uznaniu za poprawne orzeczenia organu pierwszej instancji, pomimo iż ten nie dokonał ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ naruszył art. 81 w związku z art. 10 k.p.a. oraz dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane, nie uwzględniającej treści art. 49 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r.

Skarżąca powtórzyła argumenty odwołania wskazując na "przedawnienie samowoli budowlanej" i powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96 (ONSA 1997/1/2). Zaznaczyła, iż na terenie gminy J. do dnia [...] grudnia 2002 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący dla jej działki zabudowę zagrodową i jednorodzinną. Tym samym spełniony zostałby wymóg zgodności z przepisami zagospodarowania przestrzennego wprowadzony nowelą z dnia 22 sierpnia 1997 r. do Prawa budowlanego.

Oceniając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał zarzuty skarżącej dotyczące jej udziału w postępowaniu za niezasadne i podniósł, że w trakcie postępowania administracyjnego była reprezentowana przez adwokata.

Jeżeli chodzi datę powstania przybudówki Sąd przypomniał, iż sama skarżąca w oświadczeniu stwierdziła, że obiekt został wzniesiony po 1 stycznia 1995 r. Pozostali uczestnicy postępowania przesuwali datę jej wybudowania na okres późniejszy. Tak więc dokonanie bardziej szczegółowych ustaleń tej kwestii, nie miałoby znaczenia dla wyniku sprawy.

Dalej Sąd wskazał, iż o możliwość wykorzystania art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r., decydują przepisy intertemporalne, a zwłaszcza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z tą regulacją do spraw wszczętych, po wejściu w życie nowelizacji, stosuje się przepisy w niej zawarte (a contrario). Uwzględniając treść tego przepisu Sąd uznał żądania skarżącej, aby stosować prawo obowiązujące w dacie dokonania samowoli budowlanej za niezasadne.

Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż art. 49 Prawa budowlanego nie miał charakteru w pełni samodzielnego i był powiązany z zapisem zawartym w art. 48 (w brzmieniu sprzed nowelizacji) o tyle, że możliwość jego zastosowania ujawniała się wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki określone w art. 48 Prawa budowlanego.

Skoro zatem w nowym stanie prawnym artykułowi 48 Prawa budowlanego nadano inną treść, wprowadzając możliwość legalizacji samowoli budowlanej, co uprzednio było wykluczone, to sądzić należy, że jego liberalizacja skłoniła ustawodawcę do rezygnacji ze swoiście ujętej instytucji "przedawnienia" samowoli budowlanej. Co istotne, korzystny dla samowolnego inwestora skutek wywołany upływem czasu, nie następował z mocy prawa w tym sensie, iż bez względu na zmianę stanu prawnego w przyszłości musiał być honorowany. Takie stanowisko nie znajduje poparcia w przepisach przejściowych.

Także istnienie nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy J. nie daje podstaw do legalizacji zaistniałej samowoli w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu, nadanym kolejną nowelizacją zawartą w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888).

Dla miejscowości J. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana w tym przedmiocie nie była ostateczna.

K. J., reprezentowana przez adwokata J. S., wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając wyżej opisanemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - w skrócie p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania polegające na uznaniu za poprawne rozstrzygnięć organów administracyjnych, pomimo że nie dokonały one niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, tj. czy i kiedy budowa została zakończona,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r. i zawarta w nim instytucja przedawnienia nie ma zastosowania w sprawie.

Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej po raz kolejny skarżąca podniosła, że kluczową w sprawie jest kwestia ustalenia daty powstania przedmiotowej dobudówki, a tym samym precyzyjne określenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie. Jako niewystarczające uznała powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na jej oświadczenie. Skarżąca wskazała, że data zakończenia budowy decyduje o zastosowaniu prawa budowlanego w wersji obowiązującej w dacie zakończenia lub po określonym okresie od zakończenia budowy. Brak ustaleń co do daty zakończenia budowy dobudówki nie pozwala na właściwą ocenę i kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawa materialnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca wskazała na dwa uchybienia.

Pierwsze polega na błędnym stwierdzeniu, że art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. nie ma charakteru przedawnienia samowoli budowlanej.

Drugie uchybienie polega natomiast na przyjęciu, że przepisy intertemporalne, a w szczególności art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie zezwalają na wykorzystanie art. 49 w wersji obowiązującej przed dniem 11 lipca 2003 r.

Zdaniem skarżącej w przypadku ustalenia, iż od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części do dnia 11 lipca 2003 r. minęło 5 lat to nastąpiło przedawnienie i nie może być mowy o rozbiórce. Taki skutek następuje z mocy prawa i musi być honorowany w przyszłości. Skarżąca stoi na stanowisku, że art. 103 Prawa budowlanego, w wersji pierwotnej oraz w brzmieniu ustalonym nowelizacją z 5 lipca 1996 r., jak również przepisy intertemporalne, stosują się do inwestycji budowlanych będących w toku, a nie do zdarzeń, które uległy przedawnieniu, względem których niezgodność z prawem budowlanym została już konwalidowana.

Wnioski Sądu wyciągnięte z uzasadnienia uchwały NSA z 10 czerwca 1996r. są niewłaściwe. W orzeczeniu tym chodzi o brak powołania art. 49 obok art. 48 w treści art. 103 § 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził tam jednoznacznie, iż art. 49 nowego Prawa budowlanego może być stosowany w odniesieniu do obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, o których stanowi art. 48.

Dokonane przez Sąd powiązanie wprowadzenia przez ustawodawcę możliwości legalizacji samowoli z rezygnacją ze swoistej instytucji przedawnienia jest niewiążącą interpretacją składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Na zakończenie skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji błędnie odczytał argumenty skarżącej jakoby domagała się legalizacji samowoli w oparciu o fakt, iż uprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na jej działce zabudowę. Faktycznie skarżąca wyrażała pogląd, że wobec spełnienia wymogu zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 1997 r., spoczywa na niej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a tym samym legalizacja, jako wprowadzona do Prawa budowlanego po 11 lipca 2003 r., nie będzie stosowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadza się do tezy, że zbędne było dokonanie w sprawie szczegółowych ustaleń, dotyczących daty wybudowania przez skarżącą dobudówki. W ocenie Sądu skoro ze stosowanego a contrario przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wynika, że do spraw wszczętych po jej wejściu w życie stosuje się przepisy w niej zawarte, to oznacza, iż w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte po tej dacie, art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tą datą (11 lipca 2003 r.) nie znajduje zastosowania.

Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji nie może zostać uznane za prawidłowe.

Przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, jak również art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) regulują kwestie intertemporalne w stosunku do spraw będących w toku w dacie wejścia w życie niniejszych ustaw. Ustawodawca określił zakres czasowy stosowania nowych regulacji, co nie oznacza automatycznie, że bez znaczenia stała się sytuacja prawna podmiotów, które spełniły przesłanki określone w dotychczas obowiązujących przepisach, przed wejściem z życie kolejnych zmian ustawowych. Spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem podmiot, który samowolnie wzniósł obiekt budowlany, spełnił przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, to wejście w życie kolejnych zmian ustawy - Prawo budowlane nie może być traktowane, jako uchylenie skutków prawnych, które ziściły się przed wejściem w życie tych zmian. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do różnicowania podmiotów znajdujących się, w chwili wejścia w życie zmian Prawa budowlanego, w takiej samej sytuacji prawnej tylko z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że na gruncie Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, zawsze były zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia daty powstania samowoli, gdyż od tego ustalenia zależało zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, a także ewentualne odniesienie się do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. P 27/05 (OTK-A 2006/9/124), w którym orzeczono, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł również o niekonstytucyjności w tym samym zakresie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane.

W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku stwierdził, iż spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej. Wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Na marginesie wypada zauważyć, że konsekwencję ustawodawczą powyższego wyroku Trybunału stanowi art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i w konsekwencji zaakceptował stanowisko organu oraz stanowiące jego konsekwencję uchybienie przepisom postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem dokładnego ustalenia staniu faktycznego, w tym ustalenia czy i kiedy skarżąca zakończyła budowę dobudówki. Dopiero te ustalenia pozwolą na rozstrzygnięcie, czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej w oparciu o art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegając tych uchybień, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelne Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.