III SA/Kr 325/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-05-18	
Data wpływu	2015-03-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Jakubiec
Krystyna Kutzner	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 152, art. 190, art. 200, art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; Art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; Art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, art. 103 ust. 2, art. 104; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 121; Art. 908; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 490; Par. 6 pkt 5, par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. a; Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Krystyna Kutzner Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł. D. kwotę 4.817 zł (słownie: cztery tysiące osiemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2015r.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 1041/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt III SA/Kr 291/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Uchylony wyrok WSA w Krakowie, oddalający skargę Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegających zwrotowi z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] 2011r. nr [...] Burmistrz Gminy ustalił należność podlegającą zwrotowi przez Ł. D. z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę w związku z opłatą za pobyt A. D. w domu pomocy społecznej w okresie od 14 lutego 2011r. do 30 września 2011r. w wysokości 14.916,30 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że Ł. D. jest wnukiem A. D., który na podstawie umowy darowizny z dnia 11 grudnia 2003 r. (Repertorium A Nr [...]) nabył nieruchomość obciążoną prawem dożywocia na rzecz swojej babki. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że Ł. D. jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt swojej babki w domu pomocy społecznej, tym bardziej, że jak wynika z wywiadu z dnia 11 lipca 2011r. dochód w czteroosobowej rodzinie Ł. D. wynosi 7.954,13 zł miesięcznie, co daje kwotę 1.988,53 zł miesięcznie na osobę, a więc przekracza znacznie 300% ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (tj. kwotę 1053,00 zł). Mając powyższe na uwadze Burmistrz Gminy stwierdził, że Ł. D. jest w stanie finansowo sprostać swojemu obowiązkowi opieki nad babką i równocześnie zwrócić wydatki poniesione zastępczo przez Gminę w związku z pobytem A. D. w domu pomocy społecznej.

Po rozpatrzeniu odwołania Ł. D., decyzją z dnia [...] 2011r. nr [...], na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] 2011r. nr [...]. Kolegium wskazało, że z Aktu Własności Ziemi z dnia 6 października 1975r. Nr [...] wynika, iż A. D. ma na działce nr [...], nr [...] i [...] (obecnie nr [...]) ustanowione z mocy prawa prawo dożywocia. W aktach sprawy znajduje się także kserokopia wypisu umowy darowizny z dnia 11 grudnia 2003r., z którego wynika, że Ł. D. nabył w drodze darowizny od swojego ojca – S. D. własność niezabudowanej działki rolnej nr [...] wraz z ujawnionym w Akcie Własności Ziemi prawem dożywocia na rzecz A. D. Przyjmując przedmiotową darowiznę Ł. D. oświadczył, że jest mu znany stan faktyczny i prawny (obciążenia) nieruchomości. A. D. z dniem 31 lipca 2010r. pisemnie zrezygnowała (zrzekła się) z przysługującego jej prawa dożywocia, na co Ł. D. przedstawił pisemne oświadczenie A. D. z dnia 31 lipca 2010r. wraz z notarialnym poświadczeniem za zgodność tego odpisu z okazanym oryginałem, sporządzonym w dniu 6 grudnia 2011r. Kolegium wskazało, że zrzeczenie się prawa dożywocia byłoby skuteczne jedynie gdyby było dokonane w formie aktu notarialnego. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że gdyby nawet doszło do notarialnego zrzeczenia się przez A. D. prawa dożywocia, to Burmistrz Gminy, jako organ mający interes prawny w sprawie (zachowania tego prawa dożywocia przez osobę uprawnioną), mógłby przed sądem powszechnym wytoczyć powództwo o bezskuteczność zrzeczenia się tego prawa. Mając na uwadze powyższe, Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że obowiązek przyjęty przez Ł. D. w umowie o dożywocie wyprzedza obowiązki innych osób w rodzinie (zstępnych) i nie pozwala na proponowane przez w/w obciążenie wszystkich innych zstępnych proporcjonalnie opłatą za pobyt A. D. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że skoro obowiązki typowe dla umowy dożywocia wobec dożywotnika (A. D.) wypełnia dom pomocy społecznej, a finansuje je (obok częściowej partycypacji samej A. D.) w przeważającym stopniu Gmina, to zgodnie z przepisem art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, podmiot ten władny jest na zasadzie regresu żądać ich spełnienia od osoby zobowiązanej z tytułu dożywocia, tj. Ł. D. i to w pełnej wysokości.

W skardze na powyższą decyzję Ł. D. wniósł o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej. W ocenie strony brak jest przepisu prawa, który upoważniałby organ do dochodzenia na drodze administracyjnej roszczeń z tytułu umowy dożywocia od dożywotnika. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten jest jedyną normą, która upoważnia organ do nałożenia w drodze decyzji na krewnych i powinowatych w nim wymienionych obowiązku pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 158 K.c oraz art. 245 § 1 i 2 K.c. w zw. z art. 910 § 1 K.c. poprzez przyjęcie, że dla skutecznego zrzeczenia się przez dożywotnika prawa dożywocia konieczna jest forma aktu notarialnego, podczas gdy z art. 245 § 2 K.c. wynika, że forma aktu notarialnego potrzebna jest tylko dla oświadczenia właściciela, który prawo to ustanawia. Zdaniem skarżącego, naruszony został także art. 908 K.c. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dożywotnik ma obowiązek, a nie uprawnienie korzystania ze świadczeń objętych prawem dożywocia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w sytuacji, gdy skarżący nabył w drodze umowy darowizny z dnia 11 grudnia 2003r. od swojego ojca – S. D. – własność niezabudowanej działki rolnej nr [...] wraz z ujawnionym w Akcie Własności Ziemi z dnia 6 października 1975r. prawem dożywocia na rzecz A. D., zobowiązany był do zapewnienia dożywotnikowi utrzymania. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 908 K.c., w braku odmiennej umowy, nabywca powinien przyjąć domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła, opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie. Tak ustawowo określony zakres świadczeń wyraźnie wskazuje na dążenie do zapewnienia dożywotnikowi środków utrzymania i przesądza o konieczności pozostawania stron w styczności. Nabywca ma zatem obowiązek osobistego spełniania świadczeń na rzecz dożywotnika. Umowa dożywocia stanowi źródło powstania typowych między stronami więzi o charakterze alimentacyjnym. WSA zaznaczył, że dożywocie i obowiązek alimentacyjny nie mogą być jednakże ze sobą utożsamiane. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w tej sprawie wskutek złożonego oświadczenia doszło do zrzeczenia się dożywocia. WSA podkreślił, iż do rozwiązania umowy dożywocia może dojść w wyjątkowych sytuacjach i gdy wystąpią okoliczności wskazane w art. 913 § 1 K.c. Rozwiązanie umowy następuje przez sąd w drodze wyroku o konstytucyjnym charakterze. W rozpatrywanym przypadku nie można też uznać, że nastąpiło skuteczne zrzeczenie się przez dożywotnika świadczeń wynikających z umowy dożywocia, gdyż zrzeczenie takie musi nastąpić w formie aktu notarialnego (art. 77 K.c.).

W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro na skarżącym ciążył obowiązek wynikający z umowy dożywocia, który wyprzedza niejako zobowiązania ciążące na podmiotach wskazanych w art. 61 ustawy o pomocy społecznej, to w przypadku wniesienia przez gminę zastępczo wydatków z tytułu przebywania osoby w domu pomocy społecznej, gmina władna była domagać się najpierw od skarżącego zwrotu poniesionych zastępczo wydatków. WSA dodał przy tym, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący uchylił się też do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący wydania decyzji bez podstawy prawnej. WSA wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego osób zobowiązanych, gmina, która zastępczo wniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot w drodze decyzji administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę jest więc wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ł. D., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz powiązanych z tymi normami przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. NSA stwierdził, że uznając, iż Ł. D. łączy z A. D. cywilnoprawny stosunek dożywocia i jego zobowiązania z tego tytułu wyprzedzają zobowiązania ciążące na pozostałych osobach wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, Sąd I instancji pominął, że zaskarżona decyzja stanowi akt stosowania art. 61 ust. 3 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej, który daje gminie prawo dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych z tytułu opłat wnoszonych za pobyt w domu pomocy społecznej, które według art. 61 ust. 2 pkt 2 powinni ponosić w kolejności – małżonek, zstępni, wstępni. NSA wyjaśnił, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest w tym przypadku ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi oraz osób zobowiązanych. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest więc rozstrzygnąć o przedmiocie sprawy w całości, po wyjaśnieniu stanu faktycznego zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a., a zatem nie jest dopuszczalne arbitralne wybranie adresata decyzji przez organ z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ ten ma bowiem obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji co do całości opłat podlegających zwrotowi i co do wszystkich osób zobowiązanych. Zdaniem NSA, ustalenie istnienia cywilnoprawnego stosunku dożywocia pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a jednym ze zstępnych, nie zwalniało organu z obowiązku zbadania sytuacji dochodowej pozostałych zobowiązanych z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż istnienie cywilnoprawnego stosunku dożywocia pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a jednym ze zstępnych, nie ma wpływu na zobowiązania pozostałych osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i nie może uzasadniać nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wyłącznie na Ł. D. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że organ prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia dochodu dzieci A. D., tj. C. Z., K. A., I. Ł. oraz Z. D., jednak nie zostali oni obciążeni przedmiotową opłatą. W stosunku do pozostałych zstępnych – 15 wnuków A. D., organ w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego ich możliwości płatnicze. Zaniechanie poczynienia ustaleń w tym zakresie stanowiło według NSA naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zatem Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla wyniku postępowania. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej uznając, że ciążące na jednym ze zstępnych obowiązki wynikające ze stosunku dożywocia wyprzedzają zobowiązania pozostałych podmiotów wskazanych w tym przepisie. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zamierzonego skutku nie mogły odnieść pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia ustaleń Sądu odnośnie istnienia przedmiotowego stosunku dożywocia, gdyż na gruncie ustawy o pomocy społecznej, okoliczność ta nie ma znaczenia prawnego dla ustalenia osób zobowiązanych do zwrotu wydatków za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolę sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2011r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] 2011r. nr [...] o ustaleniu należności podlegającej zwrotowi przez skarżącego z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę w związku z opłatą za pobyt A. D. w domu pomocy społecznej w okresie od 14 lutego 2011r. do 30 września 2011r. w wysokości 14.916,30 zł.

Powyższa skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną regulację dotyczącą skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 2 (art. 54-66) ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej u.p.s.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot (art. 61 ust. 3 u.p.s).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 1041/13, przyjął, że art. 61 ust. 3 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej daje gminie prawo dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych z tytułu opłat wnoszonych za pobyt w domu pomocy społecznej, które według art. 61 ust. 2 pkt 2 powinni ponosić w kolejności – małżonek, zstępni, wstępni. Odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 666/11, uznano zatem konieczność ustalenia przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji co do całości opłat podlegających zwrotowi i co do wszystkich osób zobowiązanych. Powyższy pogląd jest wiążący w tej sprawie.

Wiążąca w sprawie jest również dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena, że organy administracyjne błędnie uznały, iż obowiązek przyjęty przez Ł. D. w umowie o dożywocie, o której mowa w art. 908 K.c., wyprzedza obowiązki innych osób w rodzinie (zstępnych) i nie pozwala na proponowane przez stronę proporcjonalne obciążenie wszystkich innych zstępnych opłatą za pobyt A. D. w domu pomocy społecznej. Istnienie cywilnoprawnego stosunku dożywocia pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a jednym ze zstępnych, nie ma wpływu na zobowiązania pozostałych osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i nie może uzasadniać nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wyłącznie na skarżącego. Należy wskazać, że organy administracji publicznej działają w oparciu o istniejące przepisy prawne i w ich granicach, co wynika z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.). Organy administracji publicznej naruszają wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadę praworządności, jeżeli stosują przepisy prawa cywilnego z pominięciem prawa administracyjnego w sytuacji, gdy prawo administracyjne zawiera pełne materialnoprawne regulacje dotyczące przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jeżeli w systemie prawa administracyjnego ustawodawca posługuje się pojęciami, których nie definiuje, a które są zdefiniowane w szeroko rozumianym systemie prawa cywilnego, organy administracji publicznej uprawnione są do stosowania cywilnoprawnych definicji tych pojęć. Nie zwalnia ich to jednakże od związania materialnoprawnymi przepisami prawa administracyjnego we władczym kształtowaniu w drodze decyzji administracyjnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Formę w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakres tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot) należy zatem rozpatrywać uwzględniając treść zawartych w ustawie o pomocy społecznej przepisów odnoszących się do postępowania w sprawach udzielania świadczeń z pomocy społecznej.

Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100-109), spośród których dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają art. 103 ust. 2 i art. 104. Decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi do zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych z tytułu opłat wnoszonych za pobyt w domu pomocy społecznej jest ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi oraz osób zobowiązanych. W tym zakresie organy administracyjne zobowiązane są rozstrzygnąć o przedmiocie sprawy w całości, po wyjaśnieniu stanu faktycznego zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne arbitralne wybranie adresata decyzji przez organy z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., organy mają bowiem obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji co do całości opłat podlegających zwrotowi i co do wszystkich osób zobowiązanych. Z akt sprawy wynika, że Ł. D. nie jest jedynym zstępnym A. D. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że organy prowadziły postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia dochodu dzieci A. D., tj. C. Z., K. A., I. Ł. oraz Z. D., jednak nie zostali oni obciążeni przedmiotową opłatą. W stosunku do pozostałych zstępnych – 15 wnuków A. D., organy w ogóle nie prowadziły postępowania wyjaśniającego ich możliwości płatnicze. W związku z powyższym należy uznać, że zaniechanie poczynienia ustaleń w tym zakresie stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w pkt I wyroku.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy administracyjne winny dokonać badania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych i rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji co do całości opłat podlegających zwrotowi i co do wszystkich osób zobowiązanych na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 104 ust. 3 u.p.s.

Orzeczenie o braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – jak w pkt III wyroku. Wysokość kosztów ustalono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490). Na koszty te składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za dwukrotny udział w postępowaniu przed WSA w Krakowie w kwocie 4800 zł (2 x 2400 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd przyjął, że przedmiotem skargi była należność pieniężna, gdyż dotyczyła ona decyzji, na mocy której Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę na opłatę za pobyt A. D. w domu pomocy społecznej.