Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.

A. M. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 28 czerwca 2023 r., nr SKO Gd/4626/23, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa (dalej jako: Wójt) z dnia 28 lipca 2022 r., nr 47/odm cel/2022/DS., o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup leków w czerwcu 2022 roku.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2022 r., uzupełnionym 21 lipca 2022 r., A.M. zwrócił się do Wójta o przyznanie mu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na całkowity zakup niezbędnych leków w kwocie 280 zł. We wniosku strona wskazała, że choruje na długotrwałe, nie rokujące poprawy stanu zdrowia, choroby wymagające stałego przyjmowania wielu rodzajów leków, badań lekarsko-specjalistycznych i wizyt lekarskich. Do wniosku załączono kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 28 czerwca 2022 r., oświadczenie majątkowe oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w Pucku z dnia 28 czerwca 2022 r.

W dniu 19 lipca 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, podczas którego strona oświadczyła, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest kawalerem. Wnioskodawca jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Pucku bez prawa do świadczeń i nie podejmuje żadnej pracy ze względu na stan zdrowia, gdyż choruje długotrwale. Strona nie osiąga żadnych dochodów, utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej. Podczas wywiadu wnioskodawca został zobowiązany do przedstawienia w terminie do dnia 27 lipca 2022 r. rachunku za leki, które zakupił w miesiącu czerwcu 2022 r., na które dostał przyznaną pomoc decyzją organu z dnia 30 czerwca 2022 r., nr 41/cel/2022/DS w wysokości 100 zł. Wypłata powyższego zasiłku nastąpiła w dniu 20 lipca 2022 r.

W dniu 26 lipca 2022 r. skarżący dostarczył specyfikację sprzedaży z dnia 22 lipca 2022 r., nr 220722/3007.

Mając na uwadze te okoliczności Wójt - decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. - odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że strona nie współdziała z organem w poprawie swojej sytuacji bytowej.

W odwołaniu strona zarzuciła rażące naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust, 1 i 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 100 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", a także art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako k.p.a., oraz art. 30 Konstytucji RP.

Zdaniem odwołującego się, wydana decyzja rażąco narusza prawo i jest nielogiczna. Organ pomocy społecznej nie może bowiem dowolnie decydować o odmowie przyznania zasiłku celowego, szczególnie, że strona dostarczyła rachunek za leki. Wyjaśniono, że strona choruje na szereg chorób i wymaga stałego przyjmowania wielu rodzajów leków. Odwołujący się nie jest jednak w stanie zaspokoić tej niezbędnej potrzeby bytowej przy pełnym wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Dodatkowo organ I instancji - przed wydaniem decyzji - nie zastosował art. 10 § 1 k.p.a. Wobec tego konieczne jest uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano na ustalony podczas wywiadu środowiskowego stan faktyczny i wyjaśniono, że przedłożony przez stronę dokument stanowił kosztorys, a nie rachunek potwierdzający zakup leków. Zauważono, że strona cyklicznie ubiega się o pomoc w postaci zasiłków celowych i okresowych, a Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Krokowej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich jego potrzeb, ponieważ dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych. Natomiast brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Taka zaś sytuacja, tj. brak współdziałania wnioskodawcy, ma miejsce w niniejszej sprawie.

Kolegium wyjaśniło, że pomoc przyznawana na gruncie u.p.s. - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących, niezależnie od ich sytuacji życiowej. Organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia. Brak aktywności ze strony zainteresowanych pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy.

W związku z tym Kolegium stwierdziło, że okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy wskazują, iż organ I instancji prawidłowo ocenił postawę skarżącego, wskazując na brak współpracy z jego strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 100 u.p.s.; art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 30 Konstytucji RP, podnosząc, że zaskarżona decyzja jest nielogiczna. Wobec tych zarzutów skarżący domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że organy wadliwie przyjęły tezę o braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, ponieważ skarżący dostarczył wymagany rachunek za leki. Zauważono, że w podstawie decyzji Kolegium podało przepis art. 38 ust. 1 u.p.s., tymczasem nie ma on zastosowania do spraw dotyczących zasiłku celowego. Ponadto organ odwoławczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ani nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając wniesioną skargę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie tego rozstrzygnięcia.

Organy orzekały w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu leków, określonych przez skarżącego na kwotę 280 zł (vide sprecyzowanie wniosku skarżącego – pismo skarżącego z dnia 19 lipca 2022 roku).

Podstawą działań organów były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany stronie zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3).

Jak zauważono w decyzji, skarżący cyklicznie ubiega się o pomoc finansową w formie zasiłku okresowego i zasiłków celowych, a decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., nr 41/cel/2022/DS, Wójt przyznał mu pomoc na zakup leków w miesiącu czerwcu 2022 r. w wysokości 100 zł. Wobec tego, w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 19 lipca 2022 r. zobowiązano wnioskodawcę do przedłożenia rachunku za zakupione leki. W dniu 26 lipca 2022 r. strona przedłożyła dokumentację (specyfikację sprzedaży nr 220722/3007 z dnia 22 lipca 2022 roku), którą jednak organ zakwestionował, uznając, że nie jest to wymagany rachunek, lecz specyfikacja sprzedaży, która stanowi jedynie kosztorys. Zdaniem Sądu ocena ta jest nieprawidłowa, a nieuwzględnienie tego dowodu stało się podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku.

Zauważyć w tym miejscu należy, że specyfikacja sprzedaży, jaka została wystawiona skarżącemu przez Aptekę [...], zawiera wszystkie elementy rachunku. Zostały one wskazane w § 14 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz.U. z 2021 r., poz. 703), dalej jako "rozporządzenie", który stanowi, że rachunek potwierdzający dokonanie sprzedaży lub wykonanie usługi zawiera co najmniej:

1) imiona i nazwiska (nazwę albo firmę) oraz adresy sprzedawcy i kupującego bądź wykonawcy i odbiorcy usługi;

2) datę wystawienia i numer kolejny rachunku;

3) określenie rodzaju i ilości towarów lub wykonanych usług oraz ich ceny jednostkowe;

5) ogólną sumę należności wyrażoną liczbowo i słownie;

Wśród tych elementów rozporządzenie nie wymienia obowiązku opatrzenia tego dokumentu nazwą "rachunek".

Specyfikacja sprzedaży przedstawiona przez stronę niewątpliwie zawiera nazwę i adres sprzedawcy, a także dane personalne kupującego. Opatrzona jest też datą wystawienia specyfikacji oraz numerem. Wskazano w niej także datę sprzedaży, rodzaj i ilość sprzedanych leków, ich wartość netto, wysokość podatku VAT, cenę brutto oraz zapłatę, która wynika z obniżenia refundacyjnego leku. Podano także ogólną wartość należności 101,04 zł. Wobec tego, w ocenie Sądu, dokument ten niewątpliwie mógł zostać przez organy uwzględniony dla celów weryfikacji wydatkowania zasiłku celowego przyznanego decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. i wypłaconego 20 lipca 2022 r. Również w orzecznictwie akceptuje się specyfikacje sprzedaży jako dowody w sprawach zasiłkowych (zob. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 38/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 134/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z treści wydanych decyzji wprost wynika, że brak przedłożenia żądanego rachunku zakupu leków stanowił przesłankę negatywną przyznania wnioskowanego zasiłku. Choć nie zostało to wprost wyartykułowane w decyzjach, przedłożenie tego rachunku miało służyć weryfikacji wydatkowania przyznawanych cyklicznie przez organ pomocowy świadczeń na niezbędne potrzeby bytowe skarżącego. W dalszej bowiem części uzasadnień organy powołują kwestię obowiązku współpracy obywatela znajdującego się w trudnej sytuacji z organami pomocowymi w poszukiwaniu rozwiązań polepszenia swojej sytuacji życiowej. Rolą organów pomocowych jest bowiem jedynie współuczestnictwo w podejmowanych samodzielnie przez obywatela środkach zaradczych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela ten pogląd, lecz w okolicznościach niniejszej sprawy organy stanowisko to zestawiły z ustaleniem, jak się okazuje błędnym, że skarżący nie przedłożył rachunku za zakup leków, na które uzyskał zasiłek celowy. W konsekwencji, dający się wywieść z układu uzasadnienia tok myślowy organów jest taki, że skarżący cyklicznie stara się o wsparcie finansowe i materialne od organów pomocowych, a ze względu na fakt, iż zasiłek celowy nie może stanowić stałego źródła utrzymania, jest on zobowiązany do współdziałania z organami w polepszaniu swojej sytuacji życiowej, w związku z czym zażądano od strony przedłożenia rachunku na zakup leków, a nieprzedłożenie takiej dokumentacji świadczy o braku takiego współdziałania. O ile można zgodzić się z takim tokiem myślowym i wnioskowaniem organu, uwzględniającym fakt notorycznego korzystania przez stronę z instytucji pomocowych, to jednak w niniejszej sprawie organy dokonały błędnej oceny specyfikacji sprzedaży i uznały, że skarżący nie poniósł wydatków na zakup leków w ramach pomocy społecznej. W dalszej zaś kolejności wywiodły, że strona nie współdziała z organami w poprawianiu swojej trudnej sytuacji życiowej, co uzasadnia odmowę wnioskowanej pomocy. Z powyższego wynika, że sporna specyfikacja stanowiła istotny element materiału dowodowego i służyła do ustalenia stanu faktycznego sprawy, zatem jej błędna ocena niewątpliwie stanowiła istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżoną decyzję Kolegium należy uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co będzie wystarczające, gdyż organ odwoławczy ma możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na przysługujące mu kompetencje reformatoryjne.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. W szczególności konieczne będzie uwzględnienie dowodu, jakim jest specyfikacja sprzedaży z dnia 22 lipca 2022 r. przy ustalaniu sytuacji faktycznej sprawy. Dopiero tak przeprowadzone czynności dowodowe w dalszej kolejności umożliwią całościowe zbadanie kwestii współdziałania skarżącego z organami pomocowymi w dążeniu do polepszenia swojej sytuacji życiowej i wydanie rozstrzygnięcia w zakresie przyznania lub odmowy przyznania stronie zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 280 zł.