Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie "[...]" w W. (dalej jako: Stowarzyszenie) pismem z dnia 26 października 2011 r., przesłanym drogą elektroniczną, zwróciło się do Urzędu Gminy K. o udostępnienie w sposób określony we wniosku, informacji publicznej, obejmującej dane dotyczące wyodrębnienia, realizacji i sposobu wydatkowania funduszu sołeckiego oraz zebrań wiejskich przeprowadzonych w każdym sołectwie. Wniosek obejmował m.in. udostępnienie list obecności osób uczestniczacych w zebraniu wiejskim w roku 2009 i 2010 ( z każdego sołectwa).

Wójt Gminy K. załatwił wniosek pismem z dnia 8 listopada 2011r., udzielając w części żadanej informacji, w części informując, że żądane informacje są dostępne w Biuletnie Informacji Publicznej lub nie są informacją publiczną .

Odnośnie do wniosku o udostępnienie list obecności osób uczestniczących

w zebraniach wiejskich, Wójt Gminy K. decyzją z dnia 8 listopada 2011 r. odmówił udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. Jako podstawę rozstrzygnięcia Wójt wskazał art. 5 ust. 1 i art. 16 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej też w skrócie jako: u.d. i p.) oraz art. 6 ust. 1 i 2 , art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych

(Dz.U. z 2002 r. Nr 10, poz. 926 ze zm., dalej też w skrócie jako: u.o.d.o.). Organ,

z powołaniem się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 stycznia 2008r. I OSK 1365/06, uznał, iż dane ujęte na listach obecności stanowią informację publiczną, jednakże jej udostępnienie może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w art. 23 ust. 1 u.o.d.o., która jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że mieszkańcy sołectw nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych osobowych i nie zachodzą pozostałe przesłanki wymienione w art. 23 ust. 1 u.o.d.o.

Od decyzji tej Stowarzyszenie wniosło odwołanie, zarzucając organowi

I instancji naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci list obecności z zebrań wiejskich z lat 2009 i 2010, dotyczących funduszu sołeckiego ,

b) art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zobowiązanie Burmistrza O. do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W obszernym uzasadnieniu odwołania strona wywodziła, że wyłączenie jawności list obecności osób obecnych na zebraniu wiejskim narusza prawo obywatela do kontroli społecznej. Skoro sołectwo, jako jednostka pomocnicza gminy, pełni zadania publiczne, zarządza i korzysta z mienia komunalnego, to mieszkańcy sołectwa są uprawnieni do kontroli, czy zebranie to, jako organ uchwałodawczy sołectwa, odbyło się zgodnie ze statutem sołectwa. Prawo do tej kontroli nie może być ograniczone,

w tej sprawie przez ochronę praw osobistych lub prawo do prywatności, które nie są w żaden sposób zagrożone. Ochroną tą objęta jest dziedzina życia prywatnego, rodzinnego, towarzyskiego. Nie obejmuje ona zaś działalności publicznej osoby ani sfery działań, które wiążą się z działalnościa publiczną. Ponadto podniesiono, ze przy zbiegu konstytucyjnie chronionych wartości t.j. prawa do informacji i prawa do ochrony prywatności winno się wyważyć, które z konstytucyjnie chronionych wartości ustąpić powinno pierwszeństwa dla dobra wspólnego.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania.

W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy i stwierdzono, że zasadnie odmówiono udzielenia informacji publicznej w przedmiotowym zakresie.

W ocenie Kolegium, imię i nazwisko osoby, w połączeniu z informacją o sołectwie,

w którym ta osoba zamieszkuje, stanowią chronione dane osobowe. Organ odwoławczy, z powołaniem się na definicję danych osobowych zawartą w art. 6 u.o.d.o. stwierdził, iż udzielenie żądanej informacji bez większego wysiłku pozwoliłoby na zidentyfikowanie osób biorących udział w zebraniu wiejskim. Lista obecności uczestników zebrania nie jest niezbędna ani dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, ani konieczne do realizacji umowy. Jej uzyskanie nie było też niezbędne do wykonanaia określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego oraz niezbędne dla wypełniania usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych. Wskazano, że kontrola ważności uchwał, czy też prawidłowości zwołania zebrania może się odbywać bez konieczności posiadania danych osobowych uczestników zebrania, którzy nie wyrazili zgody na przetwarzanie ich danych osobowych.

W skardze do tutejszego Sądu Stowarzyszenie "[...]" w W. wniosło o uchylenie decyzji organu II instancji w związku z naruszeniem art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołała się na treść przepisów regulujących kwestię dostępu do informacji publicznej oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującego jako kryterium udostępnienia informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, nie było podstaw do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem udzielenie żądanej informacji nie stanowi zagrożenia ani dla wolności i praw innych osób, ani dla porządku publicznego, bezpieczeństwa, czy ważnego interesu Państwa. Przeciwnie, to ważny interes Państwa przemawia za tym,aby jak najszersza sfera działalności osób i instytucji wykonujących funkcje lub zadania publiczne była jawna i poddana kontroli społecznej. W ocenie strony skarżącej, ochrona prywatności nie obejmuje działalności publicznej osoby, ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie pojmowane są jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te wiążą się ściśle z działalnościa publiczną. Wskazano, że działalność polegająca na realizowaniu prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli społecznej mieści się

w zakresie pojęcia zadań realizowanych dla dobra publicznego, o którym mowa

w art. 23 ust.1 pkt 4 u.o.d.o. Skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy piśmiennictwa, dotyczące ochrony danych osobowych osób pełniacych funkcje publiczne oraz jawności obrad zebrań wiejskich. Wskazano, iż nie może być przesłanką do odmowy udostępnienia żądanych informacji fakt, że zebranie wiejskie nie pochodzi z wyborów bezpośrednich. Pełni ono bowiem nie tylko funkcję reprezentacyjną mieszkańców sołectwa ale jest organem uchwałodawczym jednostki pomocniczej gminy (sołectwa), decydującym o wykonywaniu i sposobie realizacji zadań gminy oraz, w przypadku funduszu sołeckiego, o wysokości i sposobie wydatkowania środków z budżetu gminy. Zdaniem strony skarżącej, skoro gwarantowana jest jawność obrad zebrań wiejskich, to identycznie zapewniona jest jawność dokumentów zwiazanych

z działaniem tych tych podmiotów, w tym list obecności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności, to znaczy jej zgodności z obowiazującym prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Zatem sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie może brać pod uwagę innych kryteriów, takich przykładowo, jak względy celowości, czy słuszności.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie

uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Należało więc dokonać oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do odmowy udzielenia żądanej przez Stowarzyszenie informacji. Na wstępie rację należy przyznać stronie skarżącej w zakresie wywodów, dotyczących konstytucyjnie chronionej wartości, jaką jest prawo do informacji. Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności, nie tylko organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne ale także o działalnosci innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pojęciem tożsamym z "informacją", o której mowa w art. 62 Konstytucji jest pojęcie "informacji publicznej" zdefiniowane w art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez którą rozumie się każdą informację o sprawach publicznych. Wymieniona ustawa kompleksowo reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę dostępu do informacji publicznej. W sprawie nie było sporne, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Ku takiemu stanowisku przychyla się również Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie choć znany mu jest pogląd przeciwny, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Ke 1/12, w którym uznano, że listy obecności mieszkańców wsi na zebraniach wiejskich dotyczących funduszu sołeckiego, nie są informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie poglądu tego nie podziela. Nie ulega wątpliwości, że zebranie wiejskie jest podmiotem prawa publicznego, stanowiącym wyraz demokracji bezpośredniej choć nie jest ono organem gminy. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej też jako: u.s.g.), sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Natomiast, jak wynika z art. 36 ust. 1 tej ustawy organem sołectwa jest zebranie wiejskie – jako organ uchwałodawczy. Obrady i uchwały podjęte przez zebranie wiejskie należą niewątpliwie do sfery publicznej a funkcje publiczne zebrania wiejskiego wynikają z art. 36 ust. 1 u.s.g. Należy zatem przyjąć, że zebranie wiejskie wykonując zadanie publiczne, gospodarując środkami publicznymi pełni funkcje publiczne. W zebraniu wiejskim mogą brać udział wszyscy mieszkańcy sołectwa jednak przez sam fakt uczestniczenia w takim zebraniu nie stają się oni funkcjonariuszami publicznymi. Mimo więc, że zebranie wiejskie nie pochodzi z wyborów, a osobom biorącym w nim udział nie można przypisać cech funkcjonariusza publicznego, to w ocenie Sądu, z uwagi na powierzenie zebraniu wiejskiemu funkcji uchwałodawczej w sprawach publicznych dotyczących jednostki pomocniczej gminy, kwestie związane ze zwołaniem i przebiegiem zebrań wiejskich stanowią informację publiczną. Zasadnie więc organy orzekające w sprawie przyjęły, że wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczył informacji publicznej. Pozostało zatem w dalszej kolejności ocenić, czy w sprawie został zastosowany prawidłowo art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Ten ostatni stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Należy tu także zwrócić uwagę na normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego "przepisy ustawy nie naruszają innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi". Wykładnia językowa, funkcjonalna i systemowa tego przepisu prowadzi do konkluzji, iż w sytuacji, gdy obowiązują odmienne regulacje ich udostępniania, pierwszeństwo będą one miały przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Sformułowanie "nie naruszają" rozumieć bowiem należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady ich udostępniania. Taką szczególną regulacją jest ustawa o ochronie danych osobowych, która jako lex specialis, winna znaleźć pierwszeństwo w zastosowaniu, albowiem w treści żądanej informacji publicznej zawarte były dane osobowe. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż organ, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej winien wyważyć, któremu z interesów (publicznemu, czy prywatnemu) należy zapewnić ochronę w pierwszej kolejności. W ocenie Sądu, redakcja art. 1 ust. 2 nie nasuwa w tej kwestii wątpliwości, co oznacza, że prawo do dostępu do informacji publicznej w rozpoznawanej sprawie podlegało ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o ochronie danych osobowych. Z akt sprawy wynika, że osoby biorące udział w zebraniach wiejskich nie wyraziły zgody na udostępnienie ich danych osobowych. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez stronę skarżącą. Zgodzić się należy więc ze stanowiskiem organu, iż udostępnienie danych w postaci imienia i nazwiska w zestawieniu z nazwą sołectwa, stanowią dane, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i umożliwiają identyfikację osób, biorących udział w zebraniach wiejskich. Kwestią istotną, odmiennie ocenianą przez stronę i przez organ było też to, czy w sprawie zaistniały inne przesłanki wymienione w art. 23 ust. 1 u.o.d.o. Skarżące Stowarzyszenie wywodziło swoje uprawnienie do dostępu do informacji publicznej, obejmującej chronione prawem dane osobowe, z celów realizowanych dla dobra publicznego, w tym prawa do kontroli społecznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszenia tego prawa przez nieudostępnienie żądanych list obecności. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, iż kontrola ważności podejmowanych uchwał przez zebranie wiejskie, czy też prawidłowość zwołania takiego zebrania, może się odbyć bez posiadania danych osobowych uczestników zebrania. Dla ważności zebrania istotną jest bowiem informacja

o ogólnej liczbie osób biorących udział w zebraniu, a nie ich liczba z imiennym wyszczególnieniem. Wobec tego trudno uznać, iż w sprawie została naruszona jawność życia publicznego, czy też naruszone zostało prawo strony do rzetelnego informowania i kontroli społecznej. Działania podejmowane przez skarżące Stowarzyszenie, wynikające z jego zadań statutowych, z pewnością są realizowane dla dobra publicznego, jednakże nie można uznać, iż udostępnienie danych osobowych osób uczestniczących w zebraniach dotyczących funduszy sołeckich, było niezbędne lub konieczne do wykonywania tychże zadań. Element niezbędności, czy też konieczności jest wymagany przez art. 23 ust. 1 pkt 2-5 u.o.d.o.

Zasadnie zatem organy uznały, iż w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 23 ust. 1 u.o.d.o., w konsekwencji czego zachodziły podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności

z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r. poz. 1270) , skargę należało oddalić.