II SA/Kr 910/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-10-16	
Data wpływu	2019-08-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Krystyna Daniel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1823/20	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 4 , 6 , 17 , 15 , 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art 64;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 134 , 3 , 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę nr LXXXVII/2131/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice - ks. Kazimierza Jancarza" oddala skargę.	
Uzasadnienie
J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę NR LXXXVI 1/2131/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice - Ks. Kazimierza Jancarza".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r, póz. 1945 t.j.), poprzez brak

uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności,

art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego

gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego

związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym

planem,

art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

poprzez oznaczenie dz. 22/14, 22/15 i 20/117, obr. NH-5, j. ewid. Nowa Huta

położonych przy ul. Jancarza w Krakowie symbolem ZP.6 w sposób dowolny i z

przekroczeniem władztwa planistycznego, tj. bez oparcia w istniejących na tym

terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania całość

nieruchomości skarżącego,

art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez

naruszenie przez uchwałę ustaleń obowiązującego na terenie miasta Krakowa

Studium zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieuwzględnienia wyrażonych w Studium zasad ogólnych planowania przestrzennego w postaci zasady racjonalnego kompromisu w rozwiązywaniu urbanistycznych konfliktów przestrzennych towarzyszących zmianom w zagospodarowaniu przestrzennym, zasady dobrej kontynuacji i spójnej tożsamości jednostek urbanistycznych oraz zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wartości ekonomicznych i użytkowych przestrzeni,

art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., póz.

1025 t.j.), poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącego w możliwości korzystania

z należącej do niego nieruchomości, w stopniu wykraczającym poza władztwo

planistyczne gminy,

-art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2

kwietnia 1997 roku poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione

konstytucyjnie prawo własności nieruchomości,

- art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska

(Dz.U. z roku 2018 póz. 799 t.j. z dnia 27 kwietnia 2018 roku ze zm.), poprzez

wprowadzenie na terenie objętym planem zakazu wykonywania instalacji na paliwa

stałe.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej: terenu działek nr 22/14, 22/15, 20/117, obr. NH-5, j. ewid. Nowa Huta położonych przy ul. Jancarza w Krakowie, ale wyłącznie w granicach wyznaczonych w planie terenów oznaczonych symbolami ZP.6 oraz § 13 ust. 5 pkt 2 powołanej uchwały. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem działek nr 22/14 i 22/15, natomiast dz. 20/117 jest własnością Gminy Miejskiej Kraków. Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego wskazane wyżej nieruchomości zlokalizowane są w obrębie następujących obszarów wyznaczonych planem: dz. nr 22/14-obszar ZP.6; dz. nr 22/15 - obszar ZP.6 i KDW.4; dz. nr 20/117 - obszar ZP.6 i KDW.4. W ocenie skarżącego ustalenia planu dotyczące wymienionego wyżej terenu ZP.6 w sposób rażący naruszają jego interes prawny poprzez wyłączenie należących do niego nieruchomości spod jakiejkolwiek zabudowy, a zwłaszcza przewidzianej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zabudowy wielorodzinnej, a tym samym uniemożliwienie mu ich racjonalnego zagospodarowania. Interes skarżącego do złożenia skargi na plan miejscowym w zakresie dz. 20/117, należącej do Gminy Kraków, uzasadniony jest faktem, iż jedynie przez tę nieruchomość może zostać wykonany zjazd na działki skarżącego nr 22/14 i 22/15, a plan miejscowy wyłącza możliwość realizacji takiej infrastruktury komunikacyjnej na tym terenie. A zatem jedynie stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej terenu działek zarówno nr 22/14, 22/15, jak i 20/117 obr. NH-5, j. ewid. Nowa Huta położonych przy ul. Jancarza w Krakowie, umożliwia zagospodarowanie działek skarżącego.

Skarżący podniósł, że plan miejscowy winien powielać ustalenia studium

interpretowane poprzez pryzmat ogólnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki, walorów architektonicznych i krajobrazowych przestrzeni, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności nieruchomości, a przy tym uwzględniać dotychczasowe przeznaczenie terenu wykorzystywanego na cele budownictwa wielorodzinnego, czego nie czyni przewidując na wymienionych wyżej działkach obszar oznaczony symbolem ZP.6 - Tereny zieleni urządzonej. Plan miejscowy nie uwzględnia wyrażonych w Studium zasad ogólnych planowania przestrzennego w postaci: zasady racjonalnego kompromisu w rozwiązywaniu urbanistycznych konfliktów przestrzennych towarzyszących zmianom w zagospodarowaniu przestrzennym, tj. faktycznie zaniechano w nim dokonania interpretacji różnic interesów i różnic w postrzeganiu wartości przestrzeni; zasady dobrej kontynuacji i spójnej tożsamości jednostek urbanistycznych, która oznacza konieczność twórczego wpisywania się nową formą w kontekst przestrzenny i historyczny; oraz zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wartości ekonomicznych i użytkowych przestrzeni, m.in. poprzez niezastosowanie działań planistycznych polegających na wykorzystaniu zasobów przestrzennych odpowiednio do ich "ekonomicznej predyspozycji" -"najlepsze użytkowanie w danych warunkach przestrzennych". Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania planistyczne w odniesieniu do wskazanych w skardze terenów wyznaczonych w obrębie nieruchomości należących do skarżącego w żaden sposób nie nawiązują do wskazanych wyżej wymogów, czego efektem jest niczym nieuzasadnione i nieracjonalne ograniczenie możliwości zagospodarowania tych nieruchomości. Rozwiązania te nie znajdują przy tym żadnego uzasadnienia w uwarunkowaniach analizowanego obszaru.

Skarżący wskazał, że należące do niego nieruchomości są otoczone przez istniejącą i powstającą, intensywną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną zlokalizowaną wzdłuż ul. Zawieyskiego, ul. Kuczkowskiego, ul. Baziaka, ul. Jana Mosdorfa, ul. Kurzei, ul. Budziszynskiej, ul. Korony Polskiej, ul. Orła Białego, ul. Zjazdu Gnieźnieńskiego i ul. Reduta. Nie może więc ulegać wątpliwości, że wskazane nieruchomości należą do istniejącego i rozwijającego się układu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i tylko takie ich przeznaczenie będzie zgodne z zasadami kształtowania ładu przestrzennego określonymi w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej wskazał, że obowiązujące w dniu uchwalania planu Studium w sposób stosunkowo precyzyjny

określało zasady zagospodarowania analizowanego obszaru. W szczególności określało parametry zabudowy o funkcji podstawowej i dopuszczalnej na tym terenie, jak również dokładnie określało granice poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz spod zabudowy wyłączonych. Zgodnie z ustaleniami Studium, podstawową funkcją terenów oznaczonych symbolem MNW jest zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; oraz zabudowa jednorodzinna (MN); wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Niemniej jednak, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oprócz pozostawania w zgodzie z zapisami Studium musi przede wszystkim odzwierciedlać zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przede wszystkim zasadę kształtowania ładu przestrzennego, przy czym obowiązek zachowania ładu przestrzennego w zakresie urbanistyki i architektury na obszarze objętym zapisami planu miejscowego obciąża organ uchwałodawczy gminy. Natomiast kwestionowane zapisy planu miejscowego

przeznaczające część terenu MNW pod obszar oznaczony symbolem ZP.6 - Tereny zieleni urządzonej pomimo, iż formalnie pozostają w zgodzie z zapisami studium to zupełnie nie uwzględniają ustawowych wymagań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, albowiem w wyniku wydzielenia obszaru ZP.6 na dz. 22/14. 22/15 i 20/117, tj. w miejscu otoczonym faktycznie w całości przez zabudowę wielorodzinna, której granicą jest ul. Jancarza, powstał obszar całkowicie oderwany od kontekstu urbanistycznego całej okolicy i wbijający się klinem w zwarty teren zabudowy wielorodzinnej.

Skarżący podkreślił, że tereny zieleni urządzonej ogólnodostępnej winny być wyznaczane w celu zachowania istniejących terenów zieleni dla potrzeb wypoczynku i rekreacji mieszkańców okolicznych osiedli, lecz obejmując tereny zieleni urządzonej w formie pasm enklawy wewnątrz zabudowy. Wyznaczony w planie obszar ZP.6 z całą pewnością, z uwagi na swój kształt i sąsiedztwo ruchliwej ulicy przelotowej nie nadaje się do wypoczynku i rekreacji mieszkańców okolicznych osiedli, jak również nie stanowi pasma enklawy wewnątrz zabudowy. Nadto z uwagi na swoje położenie jego zabudowa nie będzie miała wpływu na przewietrzanie miasta. Dla Istniejącego

obszaru zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej funkcje takie spełnia w sposób wystarczający dla potrzeb całego osiedla, położony w odległości ok. 100 m od nieruchomości skarżącego, znacznych rozmiarów obszar zieleni urządzonej, znajdujący się pomiędzy zabudową ulicy Zawieyskiego, Kurzei i Budziszyńskiej, oznaczony w zaskarżonym planie jako ZP.3, jak również obszar ZP.5. Już tylko z tego powodu, nie zachodziła zatem żadna racjonalna potrzeba wydzielenia obszaru ZP.6.

Szerokość i długość dz. nr 22/14 (max. ok. 20 m - max. ok. 104 m) oraz fakt, iż działki skarżącego mają z uwzględnieniem dz. 20/117 dostęp do drogi publicznej w postaci ul. Zawieyskiego, umożliwiają posadowienie na nich budynku mieszkalnego, który uzupełniałby zabudowę wpisując się idealnie w zastany układ urbanistyczny w taki sposób, iż zlikwidowałby lukę w tej zabudowie, wpływającą w sposób negatywny na ład przestrzenny całej okolicy. Nadto warunki gruntowe występujące na dz. 22/14, 22/15 i 20/117 pozwalają na zrealizowanie na nich inwestycji budowlanej w postaci budynku wielorodzinnego, o czym świadczą same postanowienia zaskarżonego planu miejscowego, jak i fakt, że na sąsiedniej działce nr 22/12 - posiadającej takie same warunki geologiczne -zrealizowano dwa pięciokondygnacyjne budynki

wielorodzinne, położone przy ul. Kurzei, oznaczone numerami porządkowymi 4 i 2. Z

-* analizy § 29 ust. 4 pkt 3 lit. c w zw. z § 8 ust. 10 i 13 zaskarżonej uchwały nie wynika,

aby obszar ZP.6 stanowił obszar o skomplikowanych warunkach gruntowych i z występującymi ruchami masowymi, jak również nie jest to strefa buforowa istniejących osuwisk (przeczy temu bez jakichkolwiek wątpliwości § 8 ust. 8 i 9, do którego odsyła § 8 ust. 10 oraz § 8 ust. 12, do którego odsyła § 8 ust. 13). Na obszarze tym wprowadzono jedynie - w sposób całkowicie bezzasadny -ograniczenia przewidziane w § 8 ust. 13.

Skarżący argumentował również, że przyjęte przez plan rozwiązania nie uwzględniają nie tylko interesów prywatnych właścicieli nieruchomości lecz także interesu społecznego, gdyż stworzenie dodatkowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną pozwoliłoby na dalszy rozwój miasta, umożliwiając zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, oraz nie odzwierciedlają ogromnego potencjału tego terenu, w szczególności w zakresie możliwości jego wykorzystania na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska poprzez wprowadzenie na terenie objętym planem

zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe skarżący wskazał, że w § 13 ust. 5 pkt 3 ustaleń planu, określającym wymagania dotyczące zasad utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, wprowadzono zakaz stosowania paliw stałych w obiektach budowlanych, jako podstawowego źródła ciepła. W ocenie skarżącego takie rozwiązanie jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa, gdyż zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska, takie ograniczenia może wprowadzać sejmik województwa, a nie Rada Gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XVIII/243/16 z dnia 15 stycznia 2016 roku w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, wprowadził na terenie Gminy Kraków zakaz stosowania paliw stałych, niemniej zakaz ten wchodzi w życie dopiero z dniem 1 września 2019 roku. Przedmiotowa uchwała nie może zatem stanowić podstawy do wprowadzenia zakazu stosowania paliw stałych w zaskarżonej uchwale, która obowiązuje już w chwili obecnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi.

Organ podał, że według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa objęte skargą działki o numerach: 22/14, 22/15 oraz 20/117 obręb 5 Nowa Huta zostały przypisane do terenu MNW - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności w ramach jednostki urbanistycznej nr 45 - Mistrzejowice. Dla ww. kategorii terenów Studium określa: MNW - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności - Funkcja podstawowa -Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie; Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Porównanie przeznaczenia przewidzianego dla nieruchomości w zaskarżonym planie z postanowieniami studium prowadzi do wniosku, że wymóg zgodności planu ze studium został zachowany. Zapisy studium jednoznacznie dopuszczają funkcję zieleni na terenie obejmującym działki skarżącego (nadanie w ustaleniach planu miejscowego kategorii przeznaczenia terenu zgodnej z funkcją dopuszczalną, określoną w studium). W ocenie organu, przedstawione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie opierają na mylnym rozumieniu zasad planowania przestrzennego Argumentacja pełnomocnika, który wskazuje na intensywną zabudowę działek położonych wokół nieruchomości skarżącego świadczy właśnie o konieczności zabezpieczenia terenów zieleni dla mieszkańców - istniejących i mających powstać -budynków mieszkalnych, w zgodzie z wytycznymi wynikającymi ze studium. Nie bez znaczenia pozostaje układ geometryczny działek skarżącego (wąskie działki) oraz sąsiedztwo ul. ks. Kazimierza Jancarza, będącej ruchliwym ciągiem komunikacyjnym. Cechy te dodatkowo nie predysponują działek skarżącego do przeznaczenia pod zabudowę. Organ podkreślił, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego, a przede wszystkim art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jednym z elementów ograniczających prawo własności są

przepisy innych ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą

niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem argumentacja skargi koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącego nie decyduje jeszcze o naruszeniu jakichkolwiek przepisów prawa.

Organ nie zgodził również z zarzutem niezgodności § 13 ust. 5 pkt 2 skarżonej uchwały z regulacją art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyjaśnił, że art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nadaje sejmikowi województwa kompetencję do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Natomiast, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Na gruncie skarżonego planu jako syntetyczną zasadę wskazano zakaz stosowania paliw stałych w obiektach budowlanych. Podobne brzmienia obydwu regulacji mogą sugerować, że zarówno organy gminy, jak i sejmik województwa, równolegle

dokonują regulacji normatywnej danego zagadnienia. Niemniej zapisy obu aktów normatywnych, pomimo tego, że z pozoru wydają się bardzo podobne, to faktycznie dotyczą dwóch odmiennych zagadnień. Ustalenia planistyczne, stosownie do wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają zasady ochrony środowiska. Kwestionowany przez skarżącego zapis stanowi wyraz zadośćuczynienia ww. zasadom planistycznym w związku z możliwością budowy nowych obiektów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., póz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., póz. 1302) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek

samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie przez J.W. jest uchwała Nr LXXXVI 1/2131717 Rady Miasta Krakowa z 25 października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejówice - Ks. Kazimierza Jancarza".

Prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy

też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W niniejszej sprawie skarżący legitymował się prawem własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą tj . działek ewid. nr 22/14 i 22/15. Zapisy planu dotyczące przeznaczenia tych nieruchomości, w ocenie skarżącego odnoszące się także do działki nr 20/117, stanowiącej własność gminy, eliminujące możliwość ich zabudowy w sposób planowany przez skarżącego, z pewnością ograniczyły jego prawa właścicielskie, a tym samym naruszały interes prawny skarżącego.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. póz. 1945, dalej "u.p.z.p."). Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o

przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. "Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na

uchwaleniu studium lub planu" (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, wyrok WSA w Krakowie z 25. 04. 20V9 r. sygn. akt. II SA/Kr 179/19).

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba też wskazać, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oznacza to, że podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach władztwa planistycznego, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (tak w: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2009, s. 197 - 198; wyrok WSA w Białymstoku z 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 514/13). W takiej sytuacji decydujące jest zbadanie czy wynikające z ustaleń prawa miejscowego pozbawienie właściciela części atrybutów korzystania i rozporządzania nieruchomością wiąże się z ingerencją w istotę prawa własności. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Sąd w składzie rozstrzygający niniejszą sprawie uznał - po przeanalizowaniu zasad i procedury planistycznej - że przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Nie doszło także do naruszenia zasad przy jego sporządzeniu, nie stwierdzono również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Kolejno wskazać trzeba, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia miało ustalenie, czy przewidziane w planie miejscowym zagospodarowanie działek ewid. Nr 22/14 i nr 22/15, a także działki nr 20/117 narusza ustalenia obowiązującego dla

10

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa, zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z art. 20 tej ustawy ab initio plan miejscowy uchwała się po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa nieruchomość skarżącego w zakresie objętym zaskarżonym planem tj. działki nr 22/14 i 22/15 obręb 5 Nowa Huta, a także działka nr 20/117 obręb 5, znajdują się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 45 Mistrzejowice o symbolu MNW - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności w ramach jednostki urbanistycznej nr 45 - Mistrzejowice. Tereny znaczone symbolem MNW to: Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności. Ich podstawowa funkcja to: zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, natomiast funkcja dopuszczalna to: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Stosownie do ustaleń zaskarżonego planu miejscowego nieruchomość oznaczona jako działka ewid. nr 22/14 znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ZP.6, działka ewid. nr 22/15 w obszarze o symbolach ZP.6 i KDW.4; działka ewid. nr 20/117 to obszar o symbolu ZP.6 i KDW.4.

W § 5 ust. 1 pkt 12 lit. h) tired 1 i 3 skarżonego planu miejscowego podstawowe przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem ZP.6 to: Tereny zieleni urządzonej: pod skwery, zieleńce zieleń izolacyjna, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym. Tereny oznaczone symbolem KDW.4 to zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 12 lit. j) to tereny komunikacji: - Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi wewnętrzne.

W ocenie skarżącego powyższe ustalenia planu dotyczące wymienionego

11

wyżej terenu rażąco naruszają jego interes prawny poprzez wyłączenie należących do niego nieruchomości spod jakiejkolwiek zabudowy, ale także naruszają ustalenia ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, gdyż jako przeznaczenie podstawowe tereny te przeznaczone są pod zabudowę.

W ocenie Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie gdyż porównanie przeznaczenia przewidzianego dla ww. nieruchomości w zaskarżonym planie z postanowieniami z ustaleniami Studium prowadzi do wniosku, że wymóg zgodności planu ze studium został zachowany. Zapisy Studium jednoznacznie dopuszczają funkcję zieleni (w tym zieleni izolacyjnej) na terenie obejmującym działki skarżącego (nadanie w ustaleniach planu miejscowego kategorii przeznaczenia terenu zgodnej z funkcją dopuszczalną, określoną w Studium). W ocenie organu, przedstawione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie opierają na mylnym rozumieniu zasad planowania przestrzennego. Argumentacja przedstawiona w skardze wskazuje bowiem na intensywną zabudowę działek położonych wokół nieruchomości skarżącego, co w ocenie Sądu świadczy właśnie o konieczności zabezpieczenia terenów zieleni dla mieszkańców - istniejących lub mających powstać - budynków mieszkalnych, w zgodzie z wytycznymi wynikającymi ze studium. Nie zasługuje na akceptację przekonanie, że na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinne lub zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej o niskiej intensywności wszystkie tereny powinny być przeznaczone pod zabudowę, nawet jeżeli w ustaleniach Studium przewidziano jako funkcję uzupełniającą zieleń towarzysząca zabudowie, w tym zieleń izolacyjna. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba podkreślić, że teren o symbolu ZP.6 bezpośrednio sąsiaduje z ruchliwą drogą - ul. Jancarza, a w związku z tym spełnia w całej rozciągłości funkcję ww. uzupełniającą dla realizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji mieszkaniowej. W związku z powyższym jako chybione należy również uznać również zarzuty dotyczące naruszenia zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) oraz brak uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 1,2,6 i 7 u.p.z.p. (tj. m. in. walorów architektonicznych i krajobrazowych, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia czy walorów ekonomicznych przestrzeni). Należy więc zgodzić się z organem, że przyjęte w zaskarżonej uchwale ustalenia planistyczne nie tylko uwzględniają dotychczasowy sposób zagospodarowania tego terenu, ale

12

również chronią istniejący ład przestrzenny. Tym samym nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Skarżący może korzystać z działek w dotychczasowy sposób. Zapisy studium wyłączają jedynie możliwość przeznaczenia działek pod zabudowę.

Nie są zasadne zarzuty, w których skarżący zarzucił naruszenie - ogólnie rzecz ujmując - istoty prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni. Wskazał w związku z tym na naruszenie przepisów art. 6 § 1 oraz 2 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP -poprzez przeznaczenie ww. działek pod zieleń urządzoną i w części pod drogę. Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć trzeba, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem

mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Należy także powtórzyć, że wbrew stanowisku strony skarżącej nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co prawda ww. przepisy gwarantują, że własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dozwala na ograniczenie

13

tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 kodeksu cywilnego wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m. in. art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a także przepisy obowiązującej ustawy o lasach i wielu innych ustaw, gdyż przepisy te wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Prowadzi to do stwierdzenia, że jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13). Ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają bowiem granice korzystania z prawa własności. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy narusza prawo ponieważ ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich wykonywanie prawa własności jest dopuszczalne. W konsekwencji zarzut naruszenia własności podniesiony w skardze nie mógł zostać uwzględniony.

Na koniec, odnosząc się do zarzutu naruszenia normy z a art. 96 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, trzeba poczynić uwagę o charakterze ogólnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14 stwierdził, że "Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do tysięcy właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak, to odróżnić trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola, czemu orzecznictwo sądowe dawało niejednokrotnie wyraz, nie jest przecież możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 ustawy o

14

samorządzie gminnym. Trudno było na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym. W konsekwencji powyższych rozważań, dochodzi się do przekonania, iż ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego".

Podzielając w pełni przedstawiony wyżej pogląd, wskazać należy, że zarzuty skarżącego dotyczące postanowień § 13 ust, 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały jako naruszające przepis art. 96 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska nie zostały powiązane w skardze w żaden sposób z interesem prawnym skarżącego jako właściciela ww. działek. Na nieruchomościach tych wyłączona została bowiem w sposób całkowity lokalizacja budynków, zatem ww. postanowienia nie mogą kształtować sytuacji prawnej skarżącej. W konsekwencji - w ocenie Sądu - nie podlegają one badaniu w niniejszej sprawie. W skardze nie umotywowano w żadnym zakresie, jak się ma ewentualna niezgodność ww. postanowień do interesu prawnego, wywodzonego z bycia właścicielem konkretnej nieruchomości, która stosownie do ustaleń obowiązującego planu miejscowego nie podlega zabudowie wiąże się z założeniem (wynikającym z wcześniej przyjętych poglądów), że skoro ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały ogranicza się jednie do części planu związanej z interesem prawnym skarżącego, to nie podlegają badaniu zarzuty dotyczące zasad sporządzania planu wykraczające poza ramy zakreślone tym interesem.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.