Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 47/20 w sprawie ze skargi "N" S.A. z siedzibą w W na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia radiowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz "N" S.A. z siedzibą w W 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi N S.A. z siedzibą w W (dalej: skarżąca lub spółka) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia radiowego w pkt 1 stwierdził, że Prezes dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę pozwolenia radiowego; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność i przewlekłe postępowanie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zobowiązał Prezesa do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt 4 oddalił skargę w pozostałej części.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 5 listopada 2019 r. do Prezesa wpłynął wniosek spółki w sprawie zmiany pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz, w lokalizacji [...]. Wniosek strony skarżącej dotyczył zakresu, który został przydzielony spółce decyzją rezerwacyjną nr [...].

Pismem z 27 listopada 2019 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku, a 2 grudnia 2019 r. brak został uzupełniony.

Pismem z 5 grudnia 2019 r. organ zawiadomił spółkę, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do 31 grudnia 2019 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy formalno-prawnej. Powołując się na tę samą przyczynę organ pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. zawiadomił spółkę, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r. Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. spółka została poinformowana o okolicznościach uniemożliwiających uwzględnienie żądania wskazanego we wniosku, a także o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni. Spółka pismem z dnia 6 lutego 2020 r. zajęła stanowisko w sprawie. Następnie pismem z dnia 3 marca 2020 r. organ wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy na dzień 31 marca 2020 r.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Prezesa i przewlekłe prowadzenie postępowania.

W odpowiedzi na ponaglenie organ wskazał, że wniosek został złożony po wszczęciu przez Prezesa z urzędu w dniu 4 października 2019 r. postępowania prowadzonego pod sygnaturą: [...]w sprawie cofnięcia spółce rezerwacji częstotliwości z zakresów 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz na obszarze 16.1. Decyzją z dnia [...]stycznia 2020 r., [...]Prezes UKE cofnął Rezerwację 16.1. Na dzień odpowiedzi decyzja cofająca rezerwację nie była ostateczna.

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), w związku z ogłoszeniem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu. W ocenie organu brak było zatem obowiązku działania w postępowaniu zarówno przez organ, jak i uczestników postępowania.

Organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Zdaniem organu nie był on zobowiązany ani do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy ani niezwłocznego rozpoznania wniosku.

Pismem z dnia 25 maja 2020 r. organ zawiadomił stronę, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r., z uwagi na konieczność uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia Rezerwacji 16.1.

Spółka, pismem z dnia 5 czerwca 2020 r., wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. cofającą Rezerwację 16.1.

W związku z powyższym, pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. Prezes UKE poinformował spółkę, że pozwolenie umożliwia wykorzystywanie urządzenia radiowego pracującego w zakresie częstotliwości 3600–3800 MHz (nr kanałów: 13–16), na wnioskowanym obszarze w oparciu o rezerwację częstotliwości dokonaną decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] października 2005 r., nr [...] oraz decyzją z dnia [...]października 2005 r. nr [...].

Prezes UKE poinformował, że na wnioskowanym obszarze spółka nie dysponuje zakresem częstotliwości 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz (kanały nr 17–20), który został wskazany we wniosku i miałby zostać objęty zmienionym pozwoleniem. Prezes zwrócił się o zajęcie stanowiska w sprawie, w terminie 7 dni, poprzez wskazanie, czy spółka podtrzymuje wniosek, czy też modyfikuje jego treść poprzez rezygnację z żądania określonego w pkt 3.

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki w pkt 1 wyroku stwierdził, że Prezes dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę pozwolenia radiowego; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność i przewlekłe postępowanie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zobowiązał Prezesa do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt 4 oddalił skargę w pozostałej części:

W ocenie Sądu I instancji organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Do oceny działań Prezesa zastosowanie znajduje sześciotygodniowy termin na rozpoznania wniosku wynikający wprost z przepisu art. 143 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1954; dalej: p.t.).

Tymczasem Prezes, od wpływu uzupełnionego wniosku (2 grudnia 2019 r.) nie podjął żadnej czynności w sprawie. Zdaniem Sądu, nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia tego terminu. Również strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do wydłużenia postępowania.

Wniosek skarżącej został złożony po wszczęciu przez Prezesa z urzędu w dniu 4 października 2019 r. postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...]w sprawie cofnięcia N rezerwacji częstotliwości z zakresów 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz (dalej: Rezerwacja 16.1), dokonanej na rzecz spółki decyzją Prezesa z dnia [...]stycznia 2010 r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wniosek dotyczy zmiany pozwolenia radiowego m.in. przez umożliwienie wykorzystywania kanałów radiowych o numerach 17–20, objętych Rezerwacją 16.1.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezes na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 4 i 8 p.t. cofnął Rezerwację 16.1, a decyzją z dnia [..] czerwca 2020 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Wskazana przez organ przyczyna nierozpoznania wniosku skarżącej nie wynika w żaden sposób z akt sprawy. Została ona wskazana przez organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę na bezczynność i przewlekłe postępowanie. Nie została ona zakomunikowana stronie na żadnym etapie prowadzonego postępowania, jak również nie została wskazana w żadnym z pism informujących o niezałatwieniu sprawy w terminie.

W niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności, gdyż jego zdaniem, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy było zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli ostatecznego zakończenia prowadzonego przez siebie postępowania pod sygnaturą DC.WAP.514.57.2019 w sprawie cofnięcia Rezerwacji 16.1. W takiej jednakże sytuacji, organ zobligowany był do zawieszenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w sprawie zmiany pozwolenia radiowego.

Zdaniem Sądu, jeżeli rozpoznanie wniosku skarżącej było uzależnione bezpośrednio od wyniku prowadzonego pod sygnaturą [...]postępowania w sprawie cofnięcia Rezerwacji 16.1., w takiej sytuacji organ aby nie pozostawać w bezczynności, zobowiązany był do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie z wniosku skarżącej. Co istotne, wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie, pozwoliłoby, z uwagi na jego zaskarżalność, na poddanie kontroli sądowej, prawidłowości stanowiska organu, w szczególności z uwagi na kwestionowanie go przez stronę. Sposób procedowania organu pozbawił natomiast stronę możliwości weryfikacji zasadności dopatrywania się przez Prezesa zagadnienia wstępnego i doprowadził do bezczynności.

Organ wskazał, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku wynika również z dyspozycji art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374; dalej: ustawa o COVID).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności, nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r., kiedy to uchylono wspomniany art. 15zzs ustawy o COVID.

Sąd wskazał, że organ pozostawał w bezczynności od dnia złożenia wniosku (uzupełnionego 2 grudnia 2019 r.) do chwili orzekania przez Sąd. Dlatego też Sąd w punkcie 3 wyroku zobowiązał Prezesa do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Zdaniem Sądu nie można uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący.

Prezes zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego, ewentualnie uchylenie wyroku w zakresie pkt 1, 2, 3, 5 oraz oddalenia skargi spółki również w tym zakresie, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z potwierdzonego za zgodność z oryginałem wydruku decyzji Prezesa UKE z dnia [...]września 2020 r. na okoliczność, iż Prezes UKE wydał decyzję w niniejszej sprawie oraz nie był bezczynny, a także okresu od 14 września 2020 r. do dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, nie można uwzględniać w rzekomej przewlekłości postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi spółki, pomimo że nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie z wniosku spółki o zmianę pozwolenia radiowego winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą: [...], w sprawie cofnięcia spółce rezerwacji częstotliwości z zakresów 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz, dokonanej na rzecz spółki decyzją Prezesa UKE [...] r., zmienioną następnie decyzją [...]., w oparciu o którą spółka złożyła wniosek dotyczący zmiany pozwolenia radiowego, m.in. przez umożliwienie wykorzystywania kanałów radiowych o numerach 17–20 (objętych Rezerwacją 16.1).

3. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie administracyjne z wniosku spółki o zmianę pozwolenia radiowego cechowało się przewlekłością, a Prezes pozostawał w bezczynności. W konsekwencji poprzez stwierdzenie przez WSA bezczynności, a zarazem przewlekłości postępowania, gdy nie było do tego podstaw oraz zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy w sytuacji, gdy Prezes w dniu [...] września 2020 r. wydał już decyzję nr [...], a także nie zachodziła w sprawie przewlekłość postępowania. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy w tym znaczeniu, że gdyby WSA wziął pod uwagę powyższe okoliczności nie uznałby, że Prezes jest bezczynny lub działa przewlekle i oddaliłby skargę oraz nie zobowiązywałby Prezesa do wydania decyzji, która była już wydana w momencie orzekania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Prezesa oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. w takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, iż stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Wprawdzie skarga kasacyjna Prezesa oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów procesowych, to jednak z jej uzasadnienia wynika, że pojawia się również kontekst materialny związany z zarzutem z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

Skarga Prezesa nie ma uzasadnionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

NSA nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem skarga na bezczynność nie została poprzedzona skutecznym ponagleniem. W tym zakresie skarga kasacyjna podnosi, że ponaglenie złożone przez spółkę w kwietniu 2020 r. nie było skutecznym wezwaniem do działania organu, gdyż w tym czasie obowiązywał art. 15zzs ust. 1 ustawy covidowej. Jednak ten przepis w chwili obowiązywania, ważnej dla oceny zarzutu, stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Z treści wskazanego przepisu wynika tylko to, że w okresie, o którym stanowi przepis bieg terminu nie rozpoczyna się lub ulega zawieszeniu, gdy już się rozpoczął. Oznacza to, że art. 15zzs ust. 10 pkt 1 stwierdzający niestosowanie przepisów o bezczynności organu lub niezałatwieniu sprawy nie może być odnoszony do bezczynności, która zaistniała przed okresem określonym w art. 15zzs ust. 1 ustawy covidowej. Słusznie na ten kontekst zwrócił uwagę Sąd I instancji, dokonując oceny czy bezczynność Prezesa miała charakter rażący. To właśnie ze względu na to uregulowanie Sąd I instancji, trafnie przyjął, że Prezesowi nie można przypisać cechy rażącego niedziałania. Zresztą Prezes w tym okresie odpowiadał spółce, co dodatkowo wskazuje, że działał w jej sprawie.

W ocenie Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 §1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że organ nie załatwił sprawy z wniosku spółki w prawem przewidzianym terminie, nie tylko kodeksowym, ale nawet gdyby przyjąć przepisy p.t. Dla oceny skuteczności rozpoznawanego zarzutu nie ma znaczenia argument podnoszony przez stronę skarżącą kasacyjnie, że niemal równolegle prowadzone było postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie cofnięcia rezerwacji częstotliwości dla spółki.

Fakt ten, jeżeli miały mieć wpływ na kontrolowane postępowanie, to powinien być zagadnieniem wstępnym i wówczas organ powinien zastosować właściwą procedurę. Jeżeli tym zagadnieniem nie był, to Prezes powinien wydać rozstrzygnięcie, by nie być bezczynnym. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika taki właśnie wniosek, a nie to, że Sąd I instancji przesądził, że cofnięcie rezerwacji było zagadnieniem wstępnym. Sąd I instancji nie wypowiadał się na temat poprawności stosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bo przecież nie kontrolował zawieszenia postępowania ze względu na tę przesłankę. Natomiast Sąd I instancji jednoznacznie wypowiedział się, że w ramach prowadzonej sprawy Prezes miał wydać decyzję na skutek wniosku złożonego przez spółkę, nie przesądzając przecież, jaka to powinna być decyzja, albo powinien korzystać z instytucji zawieszenia, gdyby były podstawy do jej uruchomienia. Tylko przy takim działaniu organu nie można by mówić o bezczynności i przewlekłości. Każde inne działanie musi być oceniane jako niezgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.