II SA/Łd 360/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-08-28	
Data wpływu	2025-05-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1283; art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7, art. 77 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Dnia 28 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 lutego 2025 roku znak: SKO.4115.37.2025 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. dc	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 lutego 2025 r. znak: SKO.4115.37.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 39 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283), powoływanej dalej jako: "u.p.s." i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 stycznia 2025 r., znak: III WPŚ.4120.1790.2025 wydaną na podstawie art. 104, art. 108 § 1 k.p.a. i art. 3 ust. 3, ust. 4, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, ust. 2 u.p.s. przyznającą zasiłek celowy w miesiącu styczniu 2025 r. w wysokości 100,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie spłaty raty pożyczki.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że sytuacja życiowa i materialna skarżącego uzasadnia przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Wysokość udzielonej pomocy uwzględnia potrzeby skarżącego i możliwości finansowe organu.

Od ww. decyzji odwołanie wniósł J. Ł. wyrażając niezadowolenie z jej wydania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przywołując treść art. 2 ust. 1, art. 3, art. 39 ust. 1, ust. 2 u.p.s. Kolegium wskazało, że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co powoduje, że nawet w sytuacji spełnienia przesłanek do jego uzyskania, organ może odmówić jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. Brak definicji "szczególnie uzasadnionych przypadków" daje natomiast organowi uprawnienie do oceny in concreto konieczności udzielenia takiej pomocy. Natomiast w sytuacji, gdy w konkretnej sytuacji nie wystąpią ustawowe przesłanki organ rozpatrujący wniosek o udzielenie beneficjentowi pomocy musi tej pomocy odmówić. Zadaniem organu jest ustalenie czy wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do korzystania z pomocy społecznej oraz czy istnieje realna niezbędna potrzeba bytowa, która może być zaspokojona w wyniku uzyskania zasiłku celowego.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego od października 2024 r. nie posiadał własnego źródła utrzymania. Od listopada 2024 r. uległa zmianie jego sytuacja finansowa, gdyż zgodnie z zawartą 4 listopada 2024 r. umową wypłacono mu pożyczkę w wysokości 8 400 zł netto, o czym skarżący poinformował 27 grudnia 2024 r składając obszerne podanie, w którym zwrócił się z prośbą o ponowne przyznanie pomocy finansowej.

Przywołując treść art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 11 u.p.s. Kolegium wskazało, że kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej w 2024 r. wynosiło 776,00 zł., natomiast od 1 stycznia 2025 r. wynosi 1 010,00 zł. Pięciokrotność kwoty tego kryterium wynosi 3 880 zł (tj. 776 zł x 5). Uzyskany w listopadzie 2024 r. dochód w kwocie 8 400 zł przekracza pięciokrotność kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Aby uzyskać miesięczny dochód z kwoty 8 400 zł należy rozliczyć ją w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy począwszy od listopada 2024 r. do października 2025 r. Po dokonaniu obliczeń miesięczna kwota wynosi 700 zł.

W ocenie Kolegium bezspornie spełnione są przesłanki: dochodowa i niezbędnej życiowej potrzeby. Jednakże oczekiwanie, że organ przyzna zasiłek celowy na całościowe pokrycie spłaty raty kredytu, należy uznać za oczekiwanie niezasługujące na spełnienie. Trudno uznać za akceptowalne, że organ mający ograniczone środki i obowiązek udzielania pomocy wszystkim osobom spełniającym kryterium dochodowe, będzie wydawać te środki na stalą pomoc w zaspokojeniu wszystkich oczekiwań i w pełnej wysokości jednej osoby. Pomaganie nie oznacza całkowitego utrzymania i zaspokajania wszystkich potrzeb życiowych w pełnej wysokości, a organ administracji publicznej działa w granicach środków, którymi dysponuje z obowiązkiem uwzględniania potrzeb wszystkich o pomoc wnioskujących.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Ł. zaskarżył w całości decyzje organów oby instancji nie zgadzając się z ich treścią i zarzucając ich oparcie na fałszu, manipulacjach oraz poświadczeniach nieprawdy. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i wydanie nowej decyzji uwzględniającej jego rzeczywistą sytuację materialną i życiową oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że decyzja stanowi całkowite zaprzeczenie podstaw prawa zawartych w zastosowanych przepisach, w tym art. 6, art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., przepisach u.p.s. i Konstytucji RP. W ocenie skarżącego decyzja zamiast przedstawienia i oceny faktów i okoliczności będących przedmiotem sprawy, stanowi zbiór rozbudowanych kłamstw i manipulacji nadających jej wymiar całkowitej fikcji. W szczególności skarżący zwrócił uwagę na brak precyzyjnego określenia strony do której odnosi się decyzja organu II instancji czy też rodzaju zaciągniętego kredytu na spłatę którego otrzymał zasiłek celowy. Ponadto decyzja organu II instancji nie zawiera odniesienia do treści wniosku i wniesionego odwołania. W ocenie skarżącego przedstawione przez organ wyliczenie osiągniętego dochodu nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Forma i rozmiar przyznanego świadczenia nie są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Nadmienił jednocześnie, że został błędnie poinformowany przez pracownika socjalnego o braku możliwości ubiegania się o przyznanie nieoprocentowanej pożyczki oraz nieudzielenie odpowiedzi na złożony wniosek w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 4 sierpnia 2025 r. skarżący podtrzymał argumentację zawartą w skardze. W jego ocenie przyznanie tak niskiego zasiłku celowego spowodowało eskalację roszczeń komorniczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu co uzasadnia oddalenie skargi.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o przyznaniu zasiłku celowego w styczniu 2025 r. w wysokości 100,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie spłaty raty pożyczki.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.p.s.".

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1-4 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Z powyższych przepisów wynika, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie zaś ich trwałe wyręczanie w zaspokajaniu potrzeb bytowych. Organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Pomoc przyznawana na podstawie przepisów u.p.s. bez względu na jej rodzaj, ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących (por. wyroki: NSA z: 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1511/07; z 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2031/16; WSA w Warszawie z 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2647/21 oraz WSA w Łodzi z 26 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 536/24, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Jedną z ustawowych form pomocy społecznej jest wnioskowany przez skarżącego, uregulowany w art. 39 ust. 1 u.p.s., zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego (ust. 4). Celem pomocy państwa udzielonej w formie zasiłku celowego jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, która musi być oceniana na tle całokształtu sytuacji wnioskodawcy i innych potrzebujących.

Należy mieć na uwadze, że z brzmienia art. 39 ust. 1 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy "może" być przyznany, co nie obliguje organu do przyznania tego świadczenia, a oznacza, że działa on w ramach uznania administracyjnego i nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana, a jeśli zostanie, to w formie i wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Takie sformułowanie zawarte w przywołanym przepisie oznacza, że wnioskodawca nie posiada roszczenia o przyznanie zasiłku celowego. Przepis ten umożliwia organowi orzekającemu na miarkowanie udzielanej pomocy, a nawet odmowę jej przyznania z uwagi na obowiązujące zasady przy korzystaniu z pomocy społecznej. Uznaniem administracyjnym objęte jest zarówno zatem określenie szczególnie uzasadnionego przypadku jak i wysokość przyznanej pomocy co nie oznacza jednakże dowolności. Organ musi się poruszać w pewnych racjonalnych granicach, które wyznacza z jednej strony rzetelna i wnikliwa ocena sytuacji wnioskodawcy i miarkowanie pomocy w zależności od jego usprawiedliwionych potrzeb, a z drugiej strony możliwości organu co wynika wprost z ww. art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.

Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku właściwy organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, a korzystających z pomocy społecznej. Organ pomocy musi uwzględniać fakt, że posiadane ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje powinny zostać rozdysponowane w sposób budzący zaufanie do państwa, czyli z jednej strony trafić do jak największej liczby osób potrzebujących, a z drugiej – do tych najbardziej potrzebujących. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była niezwykle trudna i wyróżniająca się na tle pozostałych osób. Obowiązkiem organu jest dokładne przeprowadzenie postępowania, wnikliwe zebranie materiału dowodowego i jego ocena, które to działania powinny doprowadzić do konkluzji, czy sytuacja wnioskodawcy stanowi spełnia przesłanki przyznania pomocy, a jeżeli tak, to jaka pomoc będzie najbardziej adekwatna, przy uwzględnieniu możliwości organu.

Przechodząc do dalszych analiz zauważyć należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 1010 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący samodzielne prowadzi gospodarstwo domowe. Skarżący nie posiada własnego źródła utrzymania. Od miesiąca 11/2024 r. uległa zmianie sytuacja finansowa skarżącego, gdyż zgodnie z zawartą w dniu 04.11.2024 r. umową pożyczki pomiędzy Panem J. Ł. a firmą P. SA, wypłacono pożyczkę w wysokości 8400 zł netto. O powyższym fakcie skarżący poinformowała organ I instancji w dniu 27 grudnia 2024 r., składając obszerne podanie, w którym zwraca się z prośbą o ponowne przyznanie pomocy finansowej. W świetle powyższych okoliczności nie może budzić wątpliwości, że sytuacja życiowa skarżącego jest trudna. Z tego też względu skarżący został objęty wskazanym wsparciem organu pomocy społecznej, z którego to wsparcia - jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy - korzysta regularnie.

Stwierdzić należy, że przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Jednakże nie jest to jedyne kryterium przyznawania zasiłku celowego. Dlatego też, spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Zasiłek ten przyznawany jest bowiem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy natomiast rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyroki NSA z 27 listopada 2018 r., I OSK 1291/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 2926/18). Zasiłek celowy może być zatem przyznany na: zakup żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, organizację pogrzebu, pokrycie wydatków na leczenie. Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Niemniej w opinii Sądu - co do zasady, przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyklucza możliwość przyznawania zasiłku celowego na spłatę pożyczki, gdyż nie mieści się ona w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, wymagającej zaspokojenia, o której mowa w tym przepisie. Konieczność spłaty zaciągniętych zobowiązań nie posiada, zdaniem Sądu, takiego charakteru.

W przedmiotowej sprawie organy nie powinny dać skarżącemu zasiłku celowego na spłatę pożyczki. Sąd, jednak co do zasady, nie może orzekać na niekorzyść strony, która wniosła skargę, co stanowi realizację zakazu reformationis in peius (zakazu pogarszania sytuacji). Poza tym błędem organy przyznając skarżącemu przedmiotowe świadczenie w określonej decyzją kwocie ustaliły, stosownie do wymogu wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 39 u.p.s., biorąc pod uwagę zarówno uzasadnione potrzeby wnioskodawcy, jak cele i zasady pomocy publicznej, przy realizacji których nie sposób pominąć kwestii możliwości finansowych organów pomocowych. Wbrew stanowisku skarżącego wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierały wszystkie niezbędne elementy przewidziane prawem, a prowadzone postępowanie odpowiadało wymogom ustawowym.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w przedmiotowym postępowaniu Sąd nie może wymierzać grzywny organom administracji ani badać bezczynności organu nadzoru.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

ds