II SAB/Wa 395/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-19	
Data wpływu	2025-04-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj /przewodniczący/
Arkadiusz Koziarski
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 16 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Partii Konfederacja Wolność i Niepodległość z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Partia Konfederacja Wolność i Niepodległość z siedzibą w [...] dopuściła się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Partii Konfederacja Wolność i Niepodległość z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Partii Konfederacja Wolność i Niepodległość z siedzibą w [...] na rzecz F. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. F. S. (zwany dalej "Skarżącym") [...] grudnia 2023r. skierował do partii politycznej [...] (zwana dalej "Partią") - za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres kontaktowy wskazany w Biuletynie Informacji Publicznej partii [...] - wniosek o udostępnienie umowy zawartej [...] lipca 2023r. z [...] (pozycja [...] w rejestrze umów) w formie kserokopii lub wydruku dokumentów za pośrednictwem poczty tradycyjnej na wskazany adres.

2. Partia w odpowiedzi z [...] marca 2024r. na ww. wniosek o informację publiczną przesyła fakturę dokumentującą umowę z firmą [...] oraz wskazała, że umowa poza fakturą nie była udokumentowana w inny sposób, wobec braku takiej potrzeby (proste, incydentalne zamówienie handlowe).

3. Skarżący wniósł pismem z 17 stycznia 2024r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Partii, zarzucając naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji do publicznej (zwana dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Skarżący wskazał, że termin do udostępnienia ww. informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił odpowiedzi. To czyni skargę zasadną i konieczną. W związku z tym Skarżący zwrócił się o: - stwierdzenie, że Partia dopuściła się bezczynności, - zobowiązanie Partii do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, - zasądzenie od Partii na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. Partia w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, gdyż informacja publiczna, której dotyczył wniosek Skarżącego, została udostępniona 28 marca 2024r.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga jest zasadna.

2. Sąd skargę na bezczynność rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od 15 sierpnia 2015r. obowiązuje bowiem art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

3. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć ponadto na względzie art. 1-2 u.d.i.p., które kształtują prawo do informacji publicznej, zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z ww. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd może ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 P,.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącą sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). W doktrynie podnosi się, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z 13 maja 2011r. sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) ww. organ w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) ww. organ przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p. - nie podejmuje w terminie wskazanym ww. przepisie stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2013r. sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) ww. organ udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy wprawdzie zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z 27 marca 2012r., sygn. akt I OSK 156/12).

Obowiązkiem Sądu w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest w pierwszej kolejności zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócono się, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

4. Zdaniem Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, że Partia należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jej posiadaniu i jest uprawniona do jej udostępnienia. Wynika to jednoznacznie z art. 4 ust. 2 u.d.i.p., który nakłada obowiązek informacyjny m.in. na partie polityczne.

Pojęcie informacji publicznej zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie odwołuje się do pojęcia sprawowania władzy publicznej, lecz do pojęcia sprawy publicznej, przez co nadaje ona pojęciu informacji publicznej znacznie szersze znaczenie.

W ocenie Sądu, żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja ta dotyczy finansów partii politycznej. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania (zob. wyrok NSA z 25 maja 2021r. sygn. akt III OSK 916/21).

Partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym przez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych). W doktrynie przyjmuje się, że partia polityczna to dobrowolna, formalna, celowo zorientowana organizacja społeczna działająca w przestrzeni publicznej, definiująca swoje cele i metody ich urzeczywistniania za pośrednictwem ideologii lub/i programu politycznego, stanowiących dla niej podstawę do uzyskania szerszego poparcia społecznego, dzięki któremu możliwe będzie zdobycie, utrzymanie lub wywieranie wpływu na władzę przede wszystkim poprzez regularny udział w wyborach (B. Michalak, A. Sokala, Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych, Lex, Komentarz do art. 1 ust 1 ustawy o partiach politycznych). W praktyce może powstać wątpliwość, w jaki sposób podmiot, taki jak partia polityczna, który nie jest "podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ma realizować publiczne prawo podmiotowe do uzyskiwania informacji o swojej działalności "w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", bo prawo to w przypadku takich podmiotów, jak "inne osoby oraz jednostki organizacyjne", obejmuje informacje o działalności tych podmiotów właśnie "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Odnosząc się do tej kwestii NSA w wyroku z 20 czerwca 2024r. sygn. akt III OSK 2194/22 wyjaśnił, że wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy dokonać w duchu zasady jawności i transparentności życia publicznego (zasady wywodzonej z art. 2 Konstytucji) mając na uwadze charakter konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej jako politycznego publicznego prawa podmiotowego, z jednoczesnym odrzuceniem rezultatów wykładni prowadzącej ad absurdum. Do absurdalnych rezultatów prowadziłaby wykładnia, zgodnie z którą skoro z jednej strony ustawodawca wskazał partie polityczne jako podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej nie będące "podmiotami wykonującymi zadania publicznej" w rozumieniu u.d.i.p., przy czym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie zadań publicznych jest odnoszone do "władz publicznych i innych podmiotów", a z drugiej strony przyjął, że w przypadku tego rodzaju podmiotów udostępnieniu podlega informacja "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to w istocie zobowiązując partie polityczne do udostępniania informacji publicznych zwolnił je z tego obowiązku, bo nie wykonując zadań władzy publicznej (czyli węższej kategorii zadań publicznych) nie mają one informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Wykładnię taką, jako prowadzącą do absurdu, należy zatem odrzucić. NSA trafnie też stwierdził, że skoro partie polityczne są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej "w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to zakres ten nie może być kategorią pustą. Nawiązując do zasady jawności i transparentności życia publicznego, jako zasady ukierunkowującej proces wykładni przepisów, w których zakodowane są normy dotyczące dostępu do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, należy podzielić stanowisko doktryny prawniczej, zgodnie z którym zasada ta, ujmowana słusznie jako jedna z najważniejszych idei związanych z demokratycznym państwem prawnym "wyraża przekonanie, że państwo demokratyczne nie może prawidłowo funkcjonować bez zasad i mechanizmów zapewniających przejrzystość i otwartość działania instytucji publicznych. Jawność jest instrumentem kontroli społeczeństwa nad władzą w jej codziennym działaniu. Państwo demokratyczne zobowiązane jest zapewnić takie standardy działania, jakie pozwolą jednostkom uzyskać informacje o gromadzonych, przechowywanych i przetwarzanych danych odnoszących się nie tylko do niej samej, ale także społeczeństwa i państwa" (zob. C. Mik, Zasada jawności i jej ograniczenia w demokratycznym państwie prawa w świetle standardów międzynarodowych, w: G. Szpor (red.): Jawność i jej ograniczenia, Tom XI Standardy europejskie (red. C. Mik), Warszawa 2016, s. 1). Zasada jawności działania organów władzy publicznej jest też określana jako zasada przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61.).

5. Zdaniem Sądu żądana przez Skarżącego umowa powinna być zatem udostępniona i to w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czego nie kwestionuje Partia, lecz do udostępnienia umowy doszło z opóźnieniem, co wskazuje na wystąpienie w sprawie bezczynności. Sąd, biorąc to pod uwagę, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uznał, że Partia dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku Skarżącego. Nie było natomiast podstaw uwzględnienia wniosku skargi o zobowiązania Partii do rozpatrzenia ww. wniosku, gdyż przed wydaniem orzeczenia przez Sąd doszło do udostępnienia żądanej przez Skarżącego umowy.

Sąd nie znalazł ponadto podstaw do uznania, że bezczynność Partii miała charakter rażący, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013r. sygn. akt II OSK 468/13). W sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu Partii. Wniosek Skarżącego rozpatrzony przez udostępnienie dokumentu żądanego przez Skarżącego.

6. Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (100 zł).