II SA/Rz 584/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-21	
Data wpływu	2020-05-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Marcin Kamiński /przewodniczący/
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III OSK 3423/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1148; art. 2, art. 88, art. 89 , art. 29, art. 107; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu Dębickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 lutego 2020 r, nr P-II.4131.2.53.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji internatu -skargę oddala-	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Powiatu Dębickiego jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 lutego 2020 r., znak P-II.4131.2.53.2020, o stwierdzeniu nieważności uchwały o Nr XVI.138.2020, Rady Powiatu Dębickiego z dnia 20 stycznia 2020 r., w sprawie zamiaru likwidacji internatu wchodzącego w skład Zespołu Szkół Zawodowych Nr 1 im. Jana Pawła II w Dębicy.

Z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż w dniu 20 stycznia 2020 r., Rada Powiatu Dębickiego podjęła uchwałę Nr XVI.138.2020, w sprawie zamiaru likwidacji internatu wchodzącego w skład Zespołu Szkół Zawodowych nr 1, im. Jana Pawła II w Dębicy. Na podstawie regulacji art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 poz. 1148, ze zm.; zwana dalej u.P.oś.) dla uczniów uczących się poza miejscem stałego zamieszkania, szkoła w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania, prawidłowego rozwoju uczniów może zorganizować internat. Z uwagi na brak odrębności podmiotowej internatu w ocenie Organu nadzoru powstanie i likwidacja internatu nie następuje w trybie przewidzianym dla szkół i placówek oświatowych. Likwidacja internatu powinna następować poprzez odpowiednie zmiany w statucie szkoły (tj. uchylenie w statucie przepisów o funkcjonowaniu internatu w szkole), a także poprzez aneks do arkusza organizacji szkoły. Z treści art. 98 ust. 1 pkt 24 P.oś. wynika, że organizacja internatu, o ile został w szkole utworzony powinna zostać określona w statucie szkoły. Zmiany statutu dokonuje zaś rada szkoły w lub w razie braku rada pedagogiczna. W piśmie z dnia 10 lutego 2020 r., skierowanego do Wojewody Podkarpackiego po wszczęciu postępowania nadzorczego Starosta Dębicki stanął na stanowisku, iż likwidacja internatu stanowi przekształcenie szkoły i powinien być zachowany tryb określony w art. 88 i 89 u.P.oś. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., o sygn. OSK 971/19, w którym to Sąd wskazał likwidację internatu jako przykład przekształcenia szkoły. Podkreślono, że art. 107 u.P.oś. stanowi nowość na tle poprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty, bowiem wyraźnie reguluje on przewidzianą wcześniej tylko w przepisach ramowych statutów instytucje internatu szkolnego. Pomimo funkcjonalnego podobieństwa do placówek, o których mowa w art. 2 pkt 8 u.P.oś. jest to z prawno- organizacyjnego punktu widzenia integralna część struktur szkoły publicznej. Stwierdzenie ustawodawcy, że szkoła może zorganizować internat przy braku innego rozstrzygnięcia należy odczytywać w ten sposób, że utworzenie internatu musi przewidywać statut szkoły. Internat jest częścią szkoły, a jego organizacje określają przepisy art 107 u.P.oś. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 poz. 649). Organ nadzoru w podsumowaniu swego rozstrzygnięcia, stwierdził, że żadne przepisy ustawowe nie uprawniają organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia i likwidacji internatów w istniejących szkołach i placówkach systemu oświaty. Internat nie stanowi odrębnej jednostki organizacyjnej systemu oświaty, natomiast może być komórką w strukturze organizacyjnej szkoły lub placówki.

Powiat Dębicki reprezentowany przez Starostę Powiatu w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na opisane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze (skarga wniesiona na podstawie uchwały Rady Powiatu Dębickiego z dnia 5 marca 2020 r. nr XVIII.154.2020, w sprawie wniesienia skargi na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze), zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisu art 89 ust. 1, 3 i 6 w związku z art. 29 u.P.oś. Mając to na uwadze Powiat wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Zdaniem Powiatu rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezasadne i powinno ulec wyeliminowaniu. W ocenie skarżącej jednostki samorządowej likwidacja internatu stanowi jego przekształcenie, a zatem odbywa się na zasadach i w trybie określonym w art. 89 u.P.oś. Podkreślono również, iż uchwała Rady Powiatu Dębickiego z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie zamiaru likwidacji internatu wchodzącego w skład Zespołu Szkół Zawodowych nr 1 z im. Jana Pawła II w Dębicy, została podjęta zgodnie z art. 89 ust. 9 u.P.oś. Organ stanowiący wyszedł z założenia, że likwidacja internatu zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie jest przekształceniem Zespołu Szkół Zawodowych. W przepisach prawa oświatowego nie ma definicji pojęcia przekształcenia szkoły. Należy zatem przyjąć, że każde przekształcenie organizacyjne powodujące zmianę charakteru stanu prawnego, struktury, formy, nadające inną nową postać, funkcji i charakter działalności danej placówki wymaga zachowania warunków określonych w art. 88 i art. 89 u.P.oś. Z przekształceniem szkoły mamy do czynienia wówczas, kiedy to ma miejsce działanie organu prowadzącego wskutek, którego dochodzi do takich zmian organizacyjnych, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności, obniżenie stopnia organizacyjnego szkoły, likwidacja szkoły filialnej, likwidacja internatu, świetlicy bądź oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej. Wprowadzone uchwałą zmiany polegające na likwidacji internatu wchodzącego w skład zespołu szkół zawodowych prowadzi do jego przekształcenia organizacyjnego, zatem dyspozycje zawarte w art. 89 u.P.oś. winny zostać uwzględnione w tym procesie. Zlikwidowanie internatu prowadzi w swej istocie do przekształcenia zespołu szkół bowiem dla poszczególnych uczniów wiązać się będzie ze wspomnianym ograniczeniem do korzystania z gwarantowanego w konstytucji RP prawa do edukacji. Ratio legis całego art. 89 w/w ustawy jest wyważenie interesów różnych uczestników stosunków prawno – światowych. Organ odnosząc się do stanowiska wojewody, iż art. 107 u.P.oś. stanowi swego rodzaju nowość, jest w opinii Powiatu wadliwe i sprzeczne z aktualnym orzecznictwem. Wg skarżącego niewłaściwe jest stanowisko Wojewody wobec wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., o sygn. I OSK 971/17. Zdaniem Powiatu sam fakt, iż w danym orzeczeniu sprawa obejmowała inną niż występująca w niniejszej sprawie placówkę oświatową, nie jest kwestią decydującą i uniemożliwiającą chociażby analogiczne posiłkowanie się stanowiskiem Sądu.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem Organu nadzoru przy likwidacji internatu nie można mówić o przekształceniu szkoły, bowiem internat nie jest samodzielną placówką oświatową. Skoro przy utworzeniu internatu decyduje szkoła poprzez zmiany w statucie, to nie ma żadnych racjonalnych jak i prawnych przesłanek aby o likwidacji poprzez przekształcenie szkoły decydował organ prowadzący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jako niezasadna, został przez Sąd oddalona w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Do zakresu kognicji WSA należą sprawy skarg organów jednostki samorządu terytorialnego (dalej zwane j.s.t.) na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi wyraźnie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Sposób w jaki Sąd uwzględnia skargę ustala zaś art. 148 p.p.s.a. Na jego mocy, sąd uwzględniając skargę j.s.t. na akt nadzoru uchyla ten akt.

Skarga Powiatu Dębickiego została oparta na art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 zwana dalej u.s.p.). W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Stwierdzić należało, że Wojewoda Podkarpacki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, od dnia doręczenia mu uchwały Rady Powiatu Dębickiego, co pozwoliło mu skorzystać z kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu powiatowego. Natomiast Rada Powiatu Dębickiego podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 85 ust. 3 u.s.p., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego - uchwała Rady Powiatu Dębickiego z dnia 5 marca 2020 r. nr XVIII.154.2020. Dodać też należy, iż skargę Powiatu Dębickiego wniesiono w terminie do tego przewidzianym. Te wszystkie okoliczności pozwoliły na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd po dokładnym przeanalizowaniu podniesionych w skardze zarzutów oraz ich uzasadnienia, zobligowany był stwierdzić brak podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należało przyznać rację Wojewodzie Podkarpackiemu, iż Rada Powiatu Dębickiego nie posiadała kompetencji do podjęcia uchwały o likwidacji internatu działającego w ramach Zespołu Szkół Zawodowych Nr 1 im. Jana Pawła II w Dębicy. Nie nastąpiło więc zarzucane w skardze naruszenie art. 89 ust. 1, 3 i 6 w związku z art. 29 u.P.oś.

Skarżąca Strona słusznie zwraca uwagę na znaczenie dla sprawy normy art. 107 ust. 1 u.P.oś., czyli na przepis przewidujący możliwość funkcjonowania w obszarze organizacji szkoły internatu. Przepis ten stanowi wyraźnie, iż dla uczniów uczących się poza miejscem stałego zamieszkania, szkoła w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, może zorganizować internat.

Wobec tak jednoznacznej redakcji powyższego przepisu u.P.oś., rację przyznać należało Wojewodzie, który podnosi w rozstrzygnięciu nadzorczym jak i w odpowiedzi na skargę, że internat w świetle tej regulacji nie jest samodzielną placówką oświatową, jak również że nie musi stanowić obligatoryjnego elementu struktury szkoły przewidzianego w jej statucie. Nie ulega wątpliwości, że utworzenie internatu w świetle regulacji u.P.oś. nie jest obowiązkowe, i że jedynie szkoła ma możliwość utworzenia internatu w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych wobec swych uczniów, co wynika wprost z w wykładni normy wyrażonej w art. 107 ust. 1 u.P.o.ś. Dodać do tego także należy, że internat nie został wymieniony w żadnym z przepisów ustawy definiujących szkoły czy placówki oświatowe a więc jednostki organizacyjne, do których może być adresowany przepis art. 89 ust. 1, 3 i 9 u.P.oś., na który powołuje się Rada Powiatu jako na właściwą w sprawie normę kompetencyjną.

Organ nadzoru słusznie zwraca uwagę, że nadanie pierwszego statutu szkole należy w myśl art. 88 ust. 7 u.P.oś. do organu założycielskiego. Zmiany do statutu szkoły może wprowadzać w drodze uchwały rada szkoły na wniosek rady pedagogicznej, jeżeli zaś w szkole nie ma rady szkoły to zmiany w statucie może wprowadzać rada pedagogiczna. Ten wniosek wypływa z treści art. 82 oraz 72 w/w ustawy. Zestawienie tych regulacji z powołanym wyżej art. 107 ust. 1 u.P.oś. przewidującym wyraźnie, że to szkoła może zorganizować internat prowadzi do jednoznacznego wniosku, że o utworzeniu w ramach szkoły internatu może przy nadawaniu pierwszego statutu zadecydować organ założycielski, a po jej utworzeniu rada szkoły lub rada pedagogiczna, wprowadzając do istniejącego już statutu odpowiednie zmiany. Te zmiany nie stanowią jednak przekształcenia szkoły w rozumieniu art. 89 ust. 9 u.P.oś., jak również pozostałych przepisów tej ustawy.

Zdaniem Sądu, przekształcenie w rozumieniu powyższej regulacji oznacza takie zmiany w sferze funkcjonowania szkoły lub placówki, które wiążą się ze zmianą elementów konstytutywnych bytu prawnego tych jednostek organizacyjnych, skutkujących koniecznością zmiany aktu założycielskiego, czyli zmiany w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły jak również o zasięgu terytorialnego (obwód szkoły). Tylko takie elementy aktu założycielskiego wymienia art. 88 ust. 1 i 2 u.P.oś. Ponieważ utworzenie i likwidacja internatu odbywa się poprzez zmiany w statucie szkoły, nie zaś w akcie założycielskim, to nie dochodzi do przekształcenia szkoły poprzez likwidację funkcjonującego w jej ramach internatu w rozumieniu art. 89 ust. 9 u.P.oś. Jeżeli miałoby być inaczej, to zadanie utworzenia internatu art. 107 ust. 1 w/w ustawy, nie powierzałby organom szkoły, które przecież nie są uprawnione do stosowania art. 89 ust. 9 u.P.oś.

Na akceptację zasługują również te argumenty Organu nadzoru, który zwraca uwagę na brak przepisów prawa, które umożliwiałyby radzie powiatu podjęcie uchwały o utworzenie internatu, ponieważ art. 88 ust. 1 i 2 u.P.oś. odnosi się wyłącznie do szkół lub placówek, czyli jednostek wchodzących w skład systemu oświaty wymienionych w art. 2 u.P.oś. Należało zwrócić uwagę, że również art. 89 ust. 9 u.P.oś. także posługuje się tylko sformułowaniem szkoła lub placówka, co oznacza, że nie odnosi się do internatów, które stanowią wyłącznie części organizacyjne szkoły. Zarówno utworzenie jak i likwidacja takich części organizacyjnych nie jest przekształceniem istniejącej szkoły, która mimo wprowadzonych zmian zachowuje swe substancjalne cechy (tj. ustawowe elementy obligatoryjne stanowiące o bycie szkoły).

Dlatego rację przyznać należało Wojewodzie, że powołany przepis u.P.oś. nie znajduje zastosowania w przypadku zamiaru likwidacji internatu. Likwidacja internatu odbywa się poprzez dokonanie korekty w statucie szkoły, co nie wiąże się z koniecznością wdrażania przez organy j.s.t. procedury przewidzianej w art. 89 ust. 1 i nast. u.P.oś.

Podobne wnioski płynął z wyroku WSA w Gorzowie - Wielkopolskim z dnia 9 maja 2013 r., o sygn. IV SA/Gl 842/12, LEX, gdzie także stwierdzono, że internat nie jest samodzielną placówką oświatową i stanowi element struktury organizacyjnej szkoły, a wszelkie działania w tym zakresie wymagają podejmowania czynności prawnych związanych ze zmianą statutu tej placówki oświatowej. Tym samym w tym zakresie wyłączony jest tryb przewidziany postanowieniami art. 59 ustawy o systemie oświaty, czyli przepisu będącego odpowiednikiem aktualnie obowiązującego art. 89 u.P.oś. Analogiczne stanowisko odnośnie przytoczonej regulacji ustawy o systemie oświaty wyrażono w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., o sygn. III SA/Kr 1047/12, LEX. Natomiast powoływany w skardze wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 971/17, LEX, dotyczył odmiennego zagadnienia niż rozpoznane przez Sąd bowiem dotyczył utworzenia zespołu szkolno – przedszkolnego, nie zaś kwestii likwidacji internatu. Przytoczone zaś w skardze Powiatu Dębickiego stanowisko oparte na przykładowym wskazaniu likwidacji internatu jako jednej z form przekształcenia szkoły, nie jest stanowiskiem składu orzekającego NSA, gdyż fragment uzasadnienia, do którego odwołuje się Powiat, znajduje się w części opisującej stan faktyczny sprawy a dokładnie przedstawia jedne z motywów rozpoznanej przez NSA skargi kasacyjnej.

Z tych przyczyn skargę Powiatu Dębickiego należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.