Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L. Towarzystwa Nieruchomości spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] Prezydent Miasta L.:

- zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę II etapu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., wentylacji, klimatyzacji, c.o. z węzłem cieplnym, instalacją elektryczną i teletechniczną), z instalacjami zewnętrznymi (wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektryczną, oświetlenia terenu) oraz dojść, dojazdów, murów oporowych, i niwelacji terenu na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...] L. , ark [...]) położonych przy ul. [...] w L. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie następców prawnych lub ustanowienie kuratora masy spadkowej po zmarłej B. Ś.,

- wezwał L. [...] Sp. z o.o. do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest prawomocne postanowienie sądu o nabyciu spadku lub ustanowienie kuratora masy spadkowej po zmarłej w dniu 5 stycznia 2016 r. B. Ś. zamieszkałej ostatnio w L.,

- wyznaczył trzymiesięczny termin wystąpienia do sądu powszechnego od daty otrzymania niniejszego postanowienia i zobowiązał L. [...] Sp. z o.o. do nadesłania w w/w terminie kopii wniosku z pieczęcią wpływu do sądu powszechnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie następuje na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest zaś przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, którego celem jest ustalenie spadkobierców po osobie zmarłej lub ustanowienie kuratora spadku, które to czynności są niezbędne do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie zapewnienia wszystkim uprawnionym stronom udziału w postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wobec czego obowiązkiem organu administracji publicznej jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, aby zapewnić każdej ze stron prawo czynnego udziału w postępowaniu.

Z ustaleń dokonanych przez Prezydenta Miasta L. wynikało, że jedna ze współwłaścicielek działki nr ewid. [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, zmarła dnia 5 stycznia 2016 r., czyli przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego też, zdaniem organu I instancji, powinien on dążyć do zainicjowania postępowania spadkowego. Niemniej sam organ nie posiada legitymacji procesowej, aby wystąpić z żądaniem stwierdzenia nabycia spadku.

Organ stwierdził przy tym, że ustalenie spadkobierców właściciela nieruchomości, który zmarł przed wszczęciem postępowania, stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania. Innymi słowy, ustalenie spadkobierców zmarłej osoby, która byłaby stroną, gdyby żyła, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego rozstrzygnięcia przez sąd zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Dopiero bowiem osoby ustalone przez sąd jako spadkobiercy posiadać będą legitymację do występowania w sprawie administracyjnej w charakterze strony.

W wyniku zażalenia wniesionego przez inwestora - L. Sp. z o. o. w sprawie orzekał Wojewoda, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znal: [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej:

- wezwania L. Sp. z o.o. do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest prawomocne postanowienie sądu o nabyciu spadku lub ustanowienie kuratora masy spadkowej po zmarłej w dniu 5 stycznia 2016 r. B. Ś. zamieszkałej ostatnio w L.,

- wyznaczenia trzymiesięcznego terminu wystąpienia do sądu powszechnego od daty otrzymania zaskarżonego postanowienia i zobowiązującej L. Sp. z o.o. do nadesłania w tym terminie kopii wniosku z pieczęcią wpływu do sądu powszechnego.

Wojewoda, uznając co do zasady zażalenie za nie zasługujące na uwzględnienie, wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o następstwo prawne po stronie postępowania lecz o następstwo prawne po osobie która, jako współwłaściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, powinna stroną postępowania być, ale zmarła. Jak wyjaśnił organ postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na śmierć jednego ze współwłaścicieli działki nr ewid. [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, przy czym śmierć nastąpiła przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, albowiem B. Ś. zmarła dnia 5 stycznia 2016 r., a wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął 15 listopada 2019 r., co oznacza, że w sprawie wyłoniło się zagadnienie wstępne, które wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia.

Wojewoda w kwestii tej podzielił pogląd wyrażony przez organ I instancji, a oparty na utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustalenie spadkobierców właściciela nieruchomości (który zmarł przed wszczęciem postępowania) stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe prowadzenie postępowania. Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszystkie dostępne środki dowodowe, przy czym inicjatywa dowodowa nie jest ograniczona wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie. W wypadku koniczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Organ podkreślił przy tym, że spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, lecz powinno być wykazane według prawa cywilnego. Dlatego też organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że z akt sprawy jasno wynika, iż organ I instancji podjął wszelkie czynności celem ustalenia spadkobierców zmarłej B. Ś., co oznacza, że zasadnym było zastosowanie przez Prezydenta Miasta L. dyspozycji art. 100 § 1 k.p.a. i zobowiązanie inwestora do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po p. B. Ś. lub ustanowienie kuratora masy spadkowe i nadesłania w oznaczonym terminie potwierdzenia takiego wystąpienia.

Podsumowując organ uznał, że do czasu rozstrzygnięcia przez sąd, kto jest spadkobiercą po zmarłej B. Ś., zachodzi przesłanka do zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pomimo, że Wojewoda nie dopatrzył się błędów w działaniu organu I instancji, to jednak uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wezwania inwestora do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest prawomocne postanowienie sądu o nabyciu spadku lub ustanowienie kuratora masy spadkowej po zmarłej B. Ś. oraz wyznaczenia trzymiesięcznego terminu do wystąpienia z wniosek w tej sprawie i zobowiązującej inwestora do nadesłania w tym terminie kopii wniosku z pieczęcią wpływu do sądu powszechnego. W trakcie toczącego się postępowania wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej z informacją, że w Sądzie Rejonowym L. z siedzibą w Ś. toczy się sprawa, o sygnaturze akt I Ns [...], o stwierdzenie nabycia spadku po B. Ś.. Do pisma załączono kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po wyżej wymienionej, poświadczoną za zgodność z oryginałem. Dlatego też nie znajduje uzasadnienia, ażeby inwestor był dalej zobowiązany do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie j i nadesłania, w oznaczonym terminie, dowodu takiego wystąpienia, skoro takie postępowanie zostało zainicjowane przez inny podmiot. Częściowe uchylenie postanowienia znajduje swoje oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mającego w postępowaniu zażaleniowym odpowiednie zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W literaturze wyrażony został zaś pogląd, zgodnie z którym powołany przepis dopuszcza możliwość wydania decyzji (postanowienia) uchylającej zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części bez orzekania na nowo co do istoty sprawy oraz bez orzekania o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Wskazuje się przy tym, że orzeczenie przez organ odwoławczy o istocie sprawy po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) ma miejsce tylko wtedy, gdy zachodzi taka potrzeba. Także umorzenie przez organ odwoławczy postępowania pierwszej instancji (po uprzednim uchyleniu decyzji/postanowienia) będzie miało miejsce wyłącznie wówczas, gdy zajdą przewidziane w ustawie przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. zostało zaskarżone przez L. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Postanowienie zostało zaskarżone w części dotyczącej utrzymania w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie następców prawnych lub ustanowienie kuratora masy spadkowej po zmarłej B. Ś..

W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na konieczność ustalenia przez sąd powszechny spadkobierców po zmarłej B. Ś., w sytuacji, w której organ I instancji władny był samodzielnie rozstrzygnąć kto jest spadkobiercą, a nadto posiadał wiedzę o spadkobiercach po zmarłej, a przede wszystkim śmierć B. Ś. nastąpiła przed wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego, co wyłącza możliwość zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego.

Wskazując na taki zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zobowiązanie organu do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowania. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia organu nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Co ważne w większości ustalenia te wynikają wprost z dokumentów urzędowych znajdujących się aktach sprawy.

Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 124 § 2 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do przypisania organowi naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w sprawie pozostaje ustalenie następców prawnych lub ustanowienie kuratora masy spadkowej po zmarłej B. Ś..

Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego pozostaje zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Brak jest podstaw do uchylenia powyższego postanowienia, albowiem rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa. W szczególności zaś rozstrzygnięcie nie narusza przywołanych w skardze przepisów art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 i 5 k.p.a.

W sprawie okolicznością tamującą rozpoznanie sprawy pozostaje konieczność ustalenia następstwa prawnego po osobie która, jako współwłaściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji, powinna być stroną postępowania, ale zmarła.

Oprócz inwestora stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są m.in. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). W sytuacji, gdy podmioty takie zmarły, istnieje konieczność ustalenia ich następców prawnych, tj. w odniesieniu do osób fizycznych - ich spadkobierców.

Śmierć B. Ś., będącej jednym ze współwłaścicieli nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji, skutkuje więc koniecznością ustalenia osób będących jej spadkobierców, tj. w istocie skutkuje koniecznością ustalenia tych osób jako osób, które powinny być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Ustalenie spadkobierców właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji, który zmarł przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe prowadzenie postępowania.

Wbrew odmiennym zarzutom skargi stwierdzić należy także, że taką właśnie kwalifikację przedmiotowego zdarzenia uzasadniania to, że śmierć B. Ś. nastąpiła przed wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego.

W takiej sytuacji nie może zostać zastosowany art. 97 § 1 pkt 1 k.p.c., który obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy śmierć strony nastąpiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego

W przypadku, gdy osoba, która powinna być stroną postępowania zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego ustalenie spadkobierców strony będzie zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak m.in. Michał Bursztynowicz, Martyna Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 33/18; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3284/15; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1577/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 897/17; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 749/17; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 398/17).

Wbrew odmiennym wywodom skargi stwierdzić należy także, że w postępowaniu administracyjnym podstawą do uznania konkretnych osób za spadkobierców i następców prawnych zmarłego może być jedynie postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt notarialny poświadczenia dziedziczenia, zaś organ nie ma uprawnień do tego, aby ustalić krąg spadkobierców we własnym zakresie. Co więcej obowiązek taki odnieść należy nie tylko do spadkobierców osób będących adresatami uprawnień lub obowiązków nakładanych w drodze decyzji, ale także do osób, których zainteresowanie wynikiem postępowania ma jedynie charakter pośredni (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 33/18; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3284/15; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1577/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 897/17; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 749/17; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 398/17).

Z tych też względów zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody, który utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w sprawie pozostaje ustalenie następców prawnych lub ustanowienie kuratora masy spadkowej po zmarłej B. Ś., uznać należy za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.