II OSK 1936/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-13	
Data wpływu	2022-09-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 332/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 15 ust. 2 pkt 10; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 884; art. 46 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 332/22 w sprawie ze skargi "[...]" z siedzibą w W. na uchwałę nr LI/939/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowa Huta Przyszłości-Przylasek Rusiecki" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy Miejskiej Kraków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 332/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr LI/939/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowa Huta Przyszłości-Przylasek Rusiecki", dalej także: "Plan miejscowy", "mpzp", stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 25 oraz § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a oraz lit. c w zakresie słów "nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani" (pkt I), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II), zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w zakresie pkt II wyroku. Zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 Megaustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie mpzp stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 Megaustawy:

i. nieostre, niezdefiniowane pojęcia "przesłona ciągów widokowych" i "antena wolnostojąca";

ii. ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji;

iii. wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym mpzp;

b. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p.", w zw. z art. 46 ust. 1 Megaustawy poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 Megaustawy poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2021 r., poz. 576, dalej "P.t.") poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

e. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 670), dalej także: "ustawa o informatyzacji", poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne:

i. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

iii. naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

Skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu pierwszej instancji, o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W piśmie z dnia 14 września 2022 r. pełnomocnik wnoszącej kasację sprecyzowała, że o ile w skardze kasacyjnej jest mowa o Megaustawie, należy przez to rozumieć jej definicję zamieszczoną w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych(Dz. U. z 2022 r. poz. 884).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zwanej przez wnoszącą kasację "Megaustawą" (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień Planu miejscowego z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie Planu miejscowego stacji bazowych telefonii komórkowej.

Najpierw doprecyzować trzeba, że zaskarżenie wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/kr 332/22, w odniesieniu do punktu II, czyli do orzeczenia oddalającego skargę w pozostałym zakresie oznacza, że "skarżone postanowienia Planu miejscowego", o których mowa w opisie naruszenia omawianego zarzutu, to § 7 ust. 9 pkt 2 lit. c Planu miejscowego, w zakresie w jakim w punkcie I zaskarżonego wyroku nie stwierdzono nieważności tego przepisu.

Zakwestionowane ustalenie ma zatem następująca treść: "§ 7 ust. 9 pkt 2 lit. c. Zasady odnoszące się do lokalizowania urządzeń budowlanych, odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić przesłony w ciągach widokowych wyznaczonych na rysunku planu".

Z takim zakresem zaskarżenia wiążą się te ustalenia Planu, które mają znaczenie dla wykładni normy zawartej w § 7 ust. 9 pkt 2 lit. c. Wskazać należy na § 6 ust. 3 Planu miejscowego, zgodnie z którym, w obszarze planu występują ciągi widokowe oznaczone na rysunku planu stanowiące o wysokich wartościach krajobrazowych terenu.

Konkretyzując zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych skarżąca podniosła, że niewłaściwe zastosowanie polegało na uznaniu przez Sąd za zgodne z art. 46 ust. 1 wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym Planem miejscowym.

Teza o wyłączeniu możliwości realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na obszarze Planu nie odpowiada rzeczywistej treści ustaleń Planu. Unormowanie § 7 ust. 9 pkt 2 lit. c Planu wprowadza ograniczenia w lokalizacji anten wolnostojących oraz lokalizowanych na budynkach.

Przepis art. 46 ust. 1 dopuszcza zaś wprowadzenie ograniczeń, które kształtują uprawnienia do lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2627/18; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3131/18).

Wprowadzenie określonych ograniczeń powinno być natomiast uzasadnione wyważeniem między celem unormowań art. 46 ust. 1 i 2, którym jest prawo do zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną wraz z zasadą zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którą, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, a innymi wartościami, które w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić(art. 1 ust. 2 pkt 1-9 oraz pkt 11-13 u.p.z.p.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lakonicznie odniesiono się do zagadnienia celowości wprowadzenia ograniczeń w zakresie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Jednak nie oznacza to, że ustalenia Planu stanowią przejaw dowolności. O tym, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego oraz reguły wynikającej z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, świadczy treść uzasadnienia projektu uchwały w przedmiocie Planu, a także rozwinięcie stanowiska Gminy zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, ponowione i rozszerzone w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Podkreślić należy, że postępowanie sądowe w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego, w tym także skarg na uchwały w przedmiocie miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, ma szczególny charakter. Niezależnie od tego, że stanowisko Gminy jest wyrażone w samej uchwale planistycznej a także w materiałach planistycznych, dopiero w trakcie postępowania sądowego, odmiennie niż w sprawach skarg na akty indywidualne kończące postępowanie administracyjne, następuje odniesienie się do konkretnych zarzutów podmiotów kwestionujących ustalenia przyjęte w planie. W związku z tym argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, odnosząca się do zarzutów skargi, może być traktowana jak uzupełnienie argumentacji wynikającej z dokumentów zebranych w aktach planistycznych, w zakresie uzasadnienia przyjętych rozwiązań.

W części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku nawiązano do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Organ w tym dokumencie procesowym argumentował, że skarżąca nie wykazała aby zapisy Uchwały wyłączały możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej na całym obszarze Planu, a art. 46 ust 1 ustawy szerokopasmowej nie powinien być wykładany w sposób wskazujący na ograniczenie władztwa planistycznego gminy. Dalej zwrócono uwagę, że w świetle § 3 Planu miejscowego, celem Planu jest stworzenie warunków służących zachowaniu struktury funkcjonalno-przestrzennej tego rejonu Krakowa. Ustalenia Planu pozwalają na utrzymanie równowagi sąsiadujących ze sobą funkcji oraz ochronę ładu urbanistycznego i przestrzeni publicznej, w tym wartości przyrodniczych. Obszar Planu znajduje się w terenie wskazanym w Studium do objęcia strategicznym projektem miejskim "Kraków-Nowa Huta Przyszłości", który na przedmiotowym obszarze wskazuje na możliwość wykorzystania istniejących obecnie terenów zielonych do stworzenia atrakcyjnej oferty rekreacyjno-rozrywkowej. Otwarte tereny zielone, na których zachowała się funkcja rolnicza, a także zbiorniki wodne (Przylasek Rusiecki) stanowią o dużym potencjale rekreacyjnym tego miejsca, wyróżniając obszar projektu na terenie miasta. W Studium wskazano także na nowe tereny inwestycyjne, w szczególności położone na wschód od ul. Karaszewicza-Tokarzewskiego, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zwrócono uwagę na to, że w trakcie opracowywania Planu uwzględniono walory przyrodnicze obszaru Planu, wyznaczając strefy ochrony siedlisk zwierząt i roślin. Ze względu na ochronę cennych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią terenów wprowadzono ograniczenia w możliwości lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej.

Niezależnie od treści odpowiedzi na skargę przywołanej w części faktycznej uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, zwrócić należy uwagę na przedstawiony w odpowiedzi na skargę bilans terenów, z którego wynika, że w poszczególnych jednostkach planistycznych tylko w części dopuszczona została możliwość lokalizacji budynków. Oznacza to, że zakaz lokalizacji anten na dachach i elewacjach budynków nie dotyczy całego obszaru objętego planem. Nawiązano także do celów uchwały wyartykułowanych w § 3 Planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną argumentowano zaś, że ciągi widokowe wyznaczone na rysunku Planu w południowej części obszaru – wzdłuż ul. [...] oraz [...] oraz wzdłuż napowietrznych linii energetycznych wysokiego napięcia – pozwalają na obserwacje krajobrazu obszaru opracowania (wody, pola, zadrzewienia). Jednocześnie umożliwiają wgląd w rozległe przestrzenie międzywala [...] oraz relacje z dalej położonymi obszarami w kierunku [...]. Występujące tafle wody stojącej są cennym elementem ze względu na materię (refleksy świetlne, odbicia otoczenia, otwartość przestrzeni) oraz unikatowość w skali rejonu a nawet miasta. Znaczenie mają ciągi widokowe przebiegające po wałach przeciwpowodziowych. Natomiast ciąg widokowy wyznaczony w północnej części obszaru – wzdłuż ul. [...] oraz ul. [...] – pozwala na obserwację powierzchni łąk i pól uprawnych przeplecionych zadrzewieniami. Rozległe otwarte przestrzenie, otoczenie zieleni oraz elementy krajobrazu typowo kulturowego (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, charakterystyczne ogławiane wierzby, pola uprawne) tworzą stosunkowo harmonijny krajobraz z licznymi wnętrzami krajobrazowymi.

W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem aby omawiane rozwiązanie wprowadziło rozwiązania wyłączające możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym Planem, a także nie wykazano, że ograniczenia mają charakter dowolny.

Skarżąca podniosła w analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej, że Sąd wadliwie uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 nieostre, niezdefiniowane pojęcia "przesłona ciągów widokowych" i "antena wolnostojąca".

W zakresie przesłaniania ciągów widokowych Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 3 Planu miejscowego, w obszarze Planu występują ciągi widokowe, oznaczone na rysunku Planu, stanowiące o wysokich wartościach krajobrazowych terenu. Przepis § 6 ust. 3 w powiązaniu z § 7 ust. 9 pkt 2 lit c oraz załącznikiem graficznym do Planu miejscowego w sposób precyzyjny wskazuje, w których miejscach nie mogą być lokalizowane urządzenia łączności, przy czym miejsca te, w odróżnieniu od § 7 ust. 9 pkt 2 lit b, nie zostały wskazane przez odniesienie się do obszaru Planu, lecz do elementu Planu wyznaczonego w sposób liniowy, jako ciąg widokowy na rysunku Planu. W tym ciągu nie można wspomnianych urządzeń lokalizować (do czego sprowadza się zakaz przesłaniania ciągów widokowych). Zachowanie adresata normy zostało zatem jasno określone. Nie wyklucza się przy tym w ogóle lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz ogranicza się taką możliwość dla wskazanych miejsc w obszarze Planu z uwagi na ich cenne walory krajobrazowe.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji zasługuje na pełną aprobatę. W świetle treści § 6 ust. 3, § 7 ust. 9 pkt 2 lit. c oraz rysunku Planu, teza kasacji w tej mierze stanowi jedynie polemikę, niepodważającą merytorycznego wywodu Sądu pierwszej instancji.

Warto podkreślić, że jak zauważono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1510/22, także rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie w przedmiocie planu miejscowego, zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (M. Zieliński, "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Warszawa 2002, s. 312-313). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli.

Zdaniem WSA, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także posługiwanie się pojęciem anten wolnostojących. Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd organów, że chodzi o urządzenia, które nie są częścią żadnej innej budowli.

Z zestawienia treści § 7 ust. 9 pkt 2 lit. c Planu miejscowego wynika, że anteny wolnostojące oraz anteny lokalizowane na budynkach stanowią wykluczające się składniki alternatywy rozłącznej. Pamiętając, że w dacie uchwalenia Planu przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w katalogu budowli zawierał m.in. wolnostojące maszty antenowe, uprawniony jest pogląd, że wyłożenie znaczenia pojęcia "anteny wolnostojące" nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień Planu miejscowego pomimo, że zdaniem skarżącej, w sposób arbitralny, nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej.

Do uwag odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy wyżej omówionych dodać można, że z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1488/22).

Konieczne jest nadto spostrzeżenie, że zaspokojenie potrzeb odbiorców w oparciu o istniejącą infrastrukturę telekomunikacyjną oraz poprzez rozbudowę lub budowę nowych obiektów i urządzeń budowlanych telekomunikacyjnych przewidziane zostało w § 12 ust. 7 Planu miejscowego. Naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 12 ust. 7 Planu miejscowego nie podniesiono, co stanowi kolejną okoliczność świadczącą o nieskuteczności skargi kasacyjnej w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 888/21).

Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutów naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Niezależnie od przywołanych uwag warto podkreślić, że wbrew opisowi naruszenia zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako punkt 1 lit. c, zaskarżone postanowienia Planu miejscowego nie zostały uchwalone "z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej, tj. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także ustawowej, tj. art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych) dotyczących zasad tworzenia prawa miejscowego".

Skoro konkretyzacja zarzutów materialnych sprowadzała się do kwestionowania definiowania pojęć oraz uznaniowości, co zostało już omówione, skonstatować można, że nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia regulacji konstytucyjnych, czyli przywołanych przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także unormowań ustawowych, dotyczących zasad tworzenia prawa miejscowego.

Dodać warto, że skarżąca nie wykazała aby doszło do naruszenia trybu uchwalenia planu miejscowego unormowanego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przedstawionych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Kwestionowane ustalenia Planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą –nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym Planem, tyle że poza miejscami wymienionymi w sposób wyczerpujący w § 7 ust. 9 pkt 2 lit. c Planu. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w Planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1510/22).

Bezpodstawna jest w tej sytuacji teza o naruszeniu zasady neutralności technologicznej.

Jest oczywiste, że o naruszeniu zasad uchwalenia planu miejscowego nie mogą decydować zobowiązania przetargowe skarżącej Spółki.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie.

Podkreślić należy, że obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 707/21).

Trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19).

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zarzuty o charakterze merytorycznym okazały się nieskuteczne, nie ma podstaw do kwestionowania zastosowania dyspozycji norm procesowych o charakterze wynikowym, będącego rezultatem oceny merytorycznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie terminu wskazanego w art. 179 P.p.s.a. Nie ma zatem podstaw do zasądzenia na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania kasacyjnego wynikających ze złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.