Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 282/14 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na R. C. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez skrócenie okapu rozbudowywanego i nadbudowywanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w [...] na działce nr [...] od strony działki nr [...] w sposób odpowiadający warunkom udzielonego pozwolenia na budowę z dnia 27 kwietnia 2012 r. w zakreślonym terminie.

Organ w toku oględzin w dniu 23 października 2011 r. ustalił, że inwestor realizuje nadbudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 27 kwietnia 2013 r., jednakże z odstępstwami od warunków tego pozwolenia. Inwestor przedłużył krokwie poza obrys budynku od strony działki nr [...] i zakończył tak powstały okap półokrągłą rynną. Rynna ta wraz z połacią dachową jest wypuszczona poza obrys budynku na ok. 60 cm. Okap bez rynny jest wypuszczony poza obrys budynku na ok. 15 cm mniej, co daje 45 cm wypuszczenia okapu poza lico elewacji. W miejsce projektowanej rynny wykonano uskok (obniżenie) dachu na ok. 6 cm. Pod okapem wykonano poziomą podbitkę z płyt blaszanych falistych. Powyższe zmiany zostały przedstawione na rysunkach zamiennych, a w dzienniku budowy zakwalifikowano je jako nieistotne. Wody opadowe z połaci dachowej od strony działki nr [...] odprowadzane są za pomocą rynien i rur spustowych na teren własnej i nieutwardzonej działki inwestora. Organ ustalił, że wsporniki rynien stanowią przedłużenie krokwi (krokwie stanowią jednolity element od kalenicy aż po okap wysunięty poza lico ściany w rzucie na ok. 45 cm i są zakończone rynną). Na pozostałe zmiany, takie jak: dodatkowe okno, przeniesienie włazu dachowego i zmianę wymiarów okien przedstawiono rysunki zamienne wraz z kwalifikacją tych zmian jako nieistotne.

Organ I instancji stwierdził na podstawie uzasadnienia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 27 kwietnia 2013 r., że inwestor precyzując projekt budowlany zapewnił, że w ścianie północnej (usytuowanej w odległości 0,75 m od granicy z działką sąsiednią) nie przewiduje okapu, gzymsu ani balkonu czy daszku nad wejściem, a rynna będzie odprowadzać wody opadowe na teren nieruchomości inwestora. W projekcie rynna została przewidziana jako prostokątne koryto z szerokim pasem podrynnowym z blachy, wypuszczonym poza lico elewacji na 60 cm. Rynna wraz z pasem podrynnowym stanowić miała konstrukcję niezależną od okapu ze spadkiem w kierunku rury spustowej. Tymczasem krokiew wraz z licem ściany (zlokalizowanej przy granicy działki nr [...]) nie została zakończona, lecz przedłużona, co odprowadziło do powstania okapu, który został zakończony półokrągłą rynną zawieszoną na pasie podrynnowym na własnych wspornikach. Przedłużone krokwie wraz z poszyciem dachowym tworzą krawędź dachu (okap), z którego woda jest odprowadzana do półokrągłej rynny, co stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze organ postanowieniem z dnia [...] 2013 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołania R. C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2013 r. znak: [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 metra od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także takich części budynku, jak galeria, taras, schody zewnętrzne lub rampa. Zaistniała zatem przesłanka wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił naruszenie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne przyjęcie, że wykonane zmiany miały charakter istotny, niezastosowanie § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisów postępowania tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozważenie innych możliwości spełnienia wymagań powołanego rozporządzenia.

Skarżący zarzucił, że organ bez specjalistycznej ekspertyzy technicznej samodzielnie i wadliwie przyjął, że zmiana sposobu wykonania rynny doprowadziła do powstania okapu, co doprowadziło do wniosku, że jest to zmiana istotna. W szczególności organ wadliwie potraktował pas podrynnowy jako element podpierający rynnę i występujący fizycznie pod spodem rynny, podczas gdy faktycznie jest on elementem obróbki blacharskiej będący zakończeniem okapu i znajduje się z boku rynny. Ze względu na znaczne rozmiary rynny i możliwość gromadzenia się w niej znacznej ilości wody i śniegu zdecydowano się na zastosowanie pod częścią rynny (od strony okapu) wsporników drewnianych, zamiast wykształtowanych zgodnie z przekrojem rynny wsporników stalowych. Wsporniki rynnowe niezależnie od materiału, z jakiego są wykonane nie stanowią konstrukcji niezależnej od okapu, lecz są z nim połączone. Poza tym szerokość rynny się nie zmieniła i wynosi tak jak wskazano w projekcie 60 cm.

Skarżący zarzucił również nierozważenie przez organ zastosowania § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i niezastosowanie rozwiązań zamiennych. W świetle tego przepisu organ mógł zastosować takie rozwiązania po ustaleniu, czy usytuowanie spornego okapu z naruszeniem przepisu § 12 ust. 5 tego rozporządzenia i wskazanej w nim odległości okapu od granicy działki sąsiedniej powoduje zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej. Organy nadzoru budowlanego tymczasem w ogóle nie analizowały, jaki wpływ na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości ma sporna rynna, stosując automatycznie § 12 ust. 5 rozporządzenia. Wskazane uchybienia, zdaniem skarżącego, przemawiają za uchyleniem decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 282/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, w pkt I-szym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]2013 r. nr [...]; w pkt II-gim orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i w pkt III-cim orzekł o kosztach postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów, a rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) jest co najmniej przedwczesne.

Bezspornie w toku oględzin ustalono, że inwestor R. C. realizując na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]2013 r. roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] na działce nr [...] - odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia. Zmiany te polegały na zmianie sposobu wykonania krokwi i rynien od strony działki sąsiedniej.

W ocenie organów obu instancji zmiany te doprowadziły do powstania okapu, którego projekt nie przewidywał. Z kolei okap zmniejszył odległość budynku do granicy z działką sąsiednią, co było niedopuszczalne. W świetle § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", odległość ta powinna wynosić minimum 1,5 metra (przepis ten stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 metra do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa), natomiast ze względu na okap wynosi ona ok. 45 cm. Wprawdzie wymaganej odległości 1,5 metra nie spełniał już wcześniej istniejący budynek, bowiem odległość ta wynosiła 0,75 metra, ale w uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organ przytoczył zapewnienie inwestora, że dokonując rozbudowy i nadbudowy budynku nie wykona on okapu, który by tę odległość zmniejszył.

Mając powyższe na uwadze organy obu instancji uznały za zasadne wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązując inwestora do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. do skrócenia okapu w sposób odpowiadający warunkom udzielonego pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie również w przypadku zmian w projekcie budowlanym, ale nie chodzi tu zmiany istotne, bo do takich zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, ale o zmiany, które mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 51 ust. 1 ww. ustawy wskazane w nim decyzje wydaje się w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1, a w przepisie tym mowa jest o prowadzeniu robót budowlanych (innych niż budowa lub rozbiórka) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub też na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Z powyższego wynika, że jeżeli roboty budowlane są prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, to organ nadzoru budowlanego może ingerować w realizację tego pozwolenia tylko wówczas, gdy roboty prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W takich sytuacjach organ nadzoru budowlanego uprawniony jest wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.

W sprawie niniejszej organy obu instancji jako podstawę prawną wskazały art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy - organ I instancji uznał przy tym, że inwestor wykonał okap wbrew warunkom pozwolenia na budowę, co stanowi istotne odstępstwo od warunków tego pozwolenia, natomiast organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie okapu narusza § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Stanowiska organów obu instancji, jak wskazał na to Sąd pierwszej instancji, są co najmniej przedwczesne.

Art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego określa, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

O ile dokonane zmiany mają charakter wskazanych w powyższym przepisie zmian, to należy je kwalifikować jako zmiany istotne.

Organ I instancji uznał, że zmiana sposobu wykonania rynien spowodowała powstanie okapu, co ma być zmianą istotną. Organ nie uzasadnił jednak swojego stanowiska w odniesieniu do cytowanego art. 36a ust. 5 ww. ustawy. Słusznie podnosi skarżący, że nie jest jednoznaczne, że zmiana wykonania krokwi i rynien spowodowała powstanie okapu - nie potwierdziła tego żadna ekspertyza specjalistyczna, a ponadto nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, że wykonanie takiego okapu zmieniło w sposób znaczący charakterystyczne parametry budynku. Wprawdzie z oględzin wynika, że zmiana konstrukcji rynny (okapu) spowodowała jej przesunięcie poza lico ściany, a więc zbliżenie do granicy działki sąsiedniej, czego projekt nie przewidywał, to jednak stwierdzić należy, że nie każda taka niewielka zmiana stanowi zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, a więc istotną zmianę warunków pozwolenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1883/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 168/10). Kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 5, 5 i 9 Prawa budowlanego. O zakwalifikowaniu przedstawionych przez inwestora zmian jako istotnych decyduje bowiem specyfika planowanej przez niego inwestycji oraz zakres i rodzaj planowanego odstępstwa. Dokonując kwalifikacji takiego odstępstwa uwzględnić trzeba zasadę poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1375/11).

Ponadto, skoro organ I instancji potraktował tę zmianę jako istotną, powinien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 .

Również stanowisko organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji uznał za co najmniej przedwczesne. Jak wyżej wskazano, art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie również w sprawach, w których roboty budowlane są realizowane na podstawie pozwolenia na budowę, ale są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2). Tymczasem – jak słusznie podnosi skarżący - organ odwoławczy nie analizował tego, czy przedłużenie "okapu" poza lico ściany i skrócenie odległości zaledwie o ok. 45 cm od granicy z działką sąsiednią powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia lub środowiska. Brak rozważenia tych okoliczności świadczy o przedwczesnym rozstrzygnięciu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Decyzje organów obu instancji są wadliwe, bowiem nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, a rozstrzygnięcia nie zostały należycie uzasadnione, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) uchylił decyzje organów obu instancji; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że badając ponownie sprawę organ, mając na uwadze powyższe rozważania, oceni z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej czy dokonane zmiany w wykonaniu rynny przy ścianie budynku od strony działki nr 246 doprowadziło do powstania okapu i czy okoliczność ta, ze względu na rozmiary tej konstrukcji może stanowić znaczącą zmianę parametrów istniejącego budynku, a w konsekwencji istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Organ będzie również miał na uwadze konieczność zbadania czy naruszenie odległości, o której mowa w § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo środowiska.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się M. W. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art.174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

- art. 151 i 145 §1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2014 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz. 650, z późn. zm.), polegające na wadliwym uwzględnieniu przez Sąd skargi R. C. pomimo zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie błędnego przyjęcia przez Sąd, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na przedłużeniu od strony północnej krokwi dachu budynku, położonego na działce nr [...] przy ul. [...], co spowodowało zbliżenie powstałego okapu do granicy z działką sąsiednią nr 246 na odległość 15 cm, a w konsekwencji naruszenie § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych, mogło nie mieć charakteru istotnego, a postępowanie w tym zakresie wymaga uzupełnienia;

- art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 1 i 84 ust. 1 pkt 1 i 84a ust. 1 pkt 84a Prawa budowlanego polegające na wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na konieczność (przy ponownym badaniu sprawy) oceny - z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej czy dokonane zmiany w wykonaniu rynny przy ścianie budynku od strony działki nr [...], doprowadziło do powstania okapu i czy okoliczność ta, ze względu na rozmiary tej konstrukcji, może stanowić znaczącą zmianę parametrów istniejącego budynku, w sytuacji gdy to do kompetencji samego organu nadzoru budowlanego należy kontrola zgodności wykonywania robót z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji na budowę, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania takiej oceny a wnioski organów nadzoru budowlanego co do istotnego charakteru odstępstwa prawidłowe.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; w tym kosztów zastępstwa świadczonego w ramach prawa pomocy, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organy administracji I i II instancji słusznie jako podstawę wydanych przez siebie decyzji wskazały art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Stosownie do ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego ust. 1 i 2 oraz ust. 3 tego przepisu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 405/14).

Nie powinien wywoływać wątpliwości Sądu fakt, że wykonanie przedłużenia krokwi poza obrys budynku od strony działki nr [...] i wypuszczenie utworzonego w ten sposób okapu poza obrys budynku na odległość 45 cm (przez co odległość od okapu do granicy z działką sąsiadującą wynosi 30 cm - w miejsce projektowanego pierwotnie oddalenia ściany budynku o 75 cm od granicy), stanowi wykonanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, a nade wszystko od warunków wskazanych w przepisie § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a zatem stanowi prowadzenie robót budowlanych w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w szczególności protokół z oględzin nieruchomości z dnia 22 października 2013 r. (karta nr 35 akt organu I instancji) wraz ze stanowiącym załącznik nr 4 do protokołu oględzin projektem zamiennym (karta nr 31 akt organu I instancji), pierwotny projekt rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. znak: [...] były wystarczające do przyjęcia oceny charakteru dokonanego odstępstwa od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę jak też warunków określonych przez przepisy - jako istotnego, zwłaszcza w zakresie o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1.

Biorąc pod uwagę treść § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w świetle kategorycznego zapewnienia inwestora, iż w ścianie północnej budynku nie został zaprojektowany: okap, gzyms, balkon ani też daszek, zmianę projektu poprzez wykonanie takiego okapu i zbliżenie budynku do granicy działki sąsiadującej na odległość 30 cm, a w konsekwencji bezsporną zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, uznać należało za istotne odstępstwo.

W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia oceny - z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej, czy dokonane zmiany w wykonaniu rynny przy ścianie budynku od strony działki nr [...] doprowadziły do powstania okapu i czy okoliczność ta, ze względu na rozmiary tej konstrukcji może stanowić znaczącą zmianę parametrów istniejącego budynku. Sąd w ocenie autorki skargi kasacyjnej niezasadnie wskazuje na konieczność przeprowadzenia takiej analizy, bowiem stosownie do art. art. 83 ust. 1 i 84 ust. 1 pkt 1 i 84a ust. 1 pkt 84a Prawa budowlanego ocena zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę należy do kompetencji samego organu nadzoru budowlanego, w związku z czym nie jest konieczne posługiwanie się w celu jej dokonania wiedzą specjalistyczną np. poprzez przeprowadzenie dodatkowej ekspertyzy w tym zakresie. Gdyby przyjąć ten typ wnioskowania, w zasadzie każdy projekt zawierający jakiekolwiek zmiany należałoby poddawać ocenie specjalistów (np. w przypadku należącej do kompetencji organów nadzoru budowlanego procedury przyjmowania obiektów budowlanych do użytkowania). Niezależnie od tego Sąd nie określił, jak rozumie wiedzę specjalistyczną (nie wskazał dziedziny, specjalizacji) i jakiego rodzaju kwalifikacje powinna posiadać osoba mająca dokonać takiej oceny.

Niezależnie od powyższego podniesiono, że dokonanie oceny charakteru dokonanych odstępstw w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, nie ma charakteru technicznego ale prawny. Z tej przyczyny nie może być poddawane ocenie z wykorzystaniem wiedzy specjalistycznej.

Mając powyższe na względzie, Sąd pierwszej instancji winien dojść do wniosku, że pomimo braków w uzasadnieniu decyzji, tak organu I jak i II instancji, wydane decyzje odpowiadają prawu, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie ma charakteru istotnego.

Przede wszystkim z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji przesądził o tym, czy przedłużenie połaci dachowej od strony działki nr [...] stanowiło istotne lub nieistotne odstępstwo. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach tej sprawy na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego przedwczesnym było uznanie, że miało miejsce istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Tym samym uchylając wydane w sprawie decyzje Sąd pierwszej instancji zobowiązał organy administracyjne do oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej co do tego, czy zmiany w wykonaniu rynny doprowadziło do powstania okapu i czy ta okoliczność ze względu na rozmiary samego budynku może stanowić znaczącą zmianę parametrów istniejącego budynku. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał także, że nie każde odstąpienie od projektu budowlanego stanowi zmianę istotą warunków pozwolenia na budowę i że każda taka sytuacja wymaga odrębnej oceny.

Tym samym wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, jakoby Sąd pierwszej instancji już przesądził o tym, że odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 2013 r. projektu budowlanego obejmującego nadbudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku, nie znajduje potwierdzenia.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że na skutek przedłużenia krokwi dachu na budynku na działce nr [...] od strony działki nr [...], nastąpiło niedopuszczalne zbliżenie tego budynku do granicy z działką sąsiednią. Ten argument nie znajduje uzasadnienia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w budynku na działce nr [...] został zaprojektowany system odprowadzający wodę z dachu poprzez układ rynien i rur spustowych. Rynny wraz z rurami odprowadzającymi wodę stanowią integralną część budynku i taką funkcję (odprowadzania wody) przyjęto dla rynny i rur w budynku na działce nr [...].

Jak wynika z § 28 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28 ust. 2 ww. rozporządzenia). Z przepisem tym koresponduje § 126 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym dachy powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej, kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości – możliwość odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Zatwierdzony projekt budowlany zawierał usytuowanie rynny oraz rurami spustowymi w oddaleniu około 15 cm od granicy z działką nr [...]. W sytuacji, w której na skutek przedłużenia krokwi dachu i tym samym okapu dachu na odległość 45 centymetrów poza lico ściany budynku i poprzez zakończenie połaci dachu także rynną, nie nastąpiło przybliżenie samej rynny na bliższą odległość od granicy z działką nr 246 niż to wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadal zachowana została odległość 15 cm od granicy z działką sąsiednią.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie podnosząc, że odległość usytuowania rynny wraz z systemem rur spustowych jest odmienna w porównaniu z projektem budowlanym. W obu przypadkach w identycznej odległości od granicy z działką nr [...] będzie znajdowała się ściana budynku na działce nr [...] i w identycznej odległości będzie znajdowała się rynna wraz z rurami spustowymi.

Trafnie Sąd pierwszej instancji powołał się na definicję istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego przytaczając treści art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego wskazując, że organy w tej sprawie nie wykazały, która to przesłanka uznana przez ustawodawcę za istotne odstępstwo w art. 36a ust. 5 ww. ustawy miała miejsce.

Tym samym jeżeli w wyniku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego zostanie wykazane, że ze względu na rozmiary inwestycji zmiana stanowiła istotne odstępstwo lub też zagraża bezpieczeństwu ludzi, mieniu lub środowisku, to nie będzie przeszkód przed uznaniem odstępstwa za istotne.

Stanowisko skarżącej kasacyjnie dotyczące braku podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia np. dodatkowej ekspertyzy, także jest przedwczesne i nie znajduje uzasadnienia w wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji nie zobowiązał organów administracyjnych do korzystania z dowodów w postaci opinii biegłych a jedynie wskazał, że organy mają obowiązek rozważenia, z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej, czy dokonane zmiany w wykonaniu rynny przy ścianie od strony działki nr [...] prowadzące do wykonania okapu stanowią istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Taką wiedzę mogą także posiadać same organy, aczkolwiek nie jest wykluczone sięgnięcie także do opinii biegłych lub innych ekspertyz.

Sam sformułowany zarzut w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 84 ust. 1 i art. 84a ust. 1 pkt 84a Prawa budowlanego jest niezasadny, a wręcz niezrozumiały.

Art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego określa właściwość rzeczową powiatowego i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego i skutecznie postawiony w tym zakresie taki zarzut winien wskazywać na naruszenie właściwości tych organów. Takiego jednak zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego określa zadania organów nadzoru budowlanego polegające na kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Nic nie wiadomo z uzasadnienia skargi kasacyjnej, na czym polegałoby nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu w tej sprawie. Zarzut naruszenia art. 84a ust. 1 pkt 84a Prawa budowlanego w ogóle pozostaje poza możliwością oceny, ponieważ takiego przepisu nie ma. Art. 84a ust. 1 zawiera trzy punkty i rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zmiana lub poprawianie zarzutu skargi kasacyjnej bądź też domyślanie się, który to przepis mogłaby strona skarżąca kasacyjnie prawidłowo wskazać jako zarzut skargi.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego i § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie jest zasadny i Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie naruszył przepisów postępowania oraz prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Natomiast o wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należnym za wykonaną pomoc prawną od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) orzekać będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a