I SA/Gd 842/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-01-11	
Data wpływu	2009-11-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Danuta Oleś
Irena Wesołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Kozik	
Symbol z opisem	6551	
Hasła tematyczne	Umorzenie postępowania	
Sygn. powiązane	II GSK 335/10	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 105; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Danuta Oleś, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Orska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G z dnia 30 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 31 lipca 2006 r. H.S. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej w Biurze Powiatowym Agencji.

Decyzją z dnia 21 listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania wnioskodawcy renty strukturalnej, którą w następstwie wniesionego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 10 stycznia 2007r. utrzymał w mocy.

Organy obu instancji odmówiły przyznania renty strukturalnej H.S. uznając, iż nie spełniał on warunku wynikającego z przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 144, poz. 1191 ze zm.), tj. nie podlegał przez okres co najmniej pięciu lat ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi H.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 10 stycznia 2007r. uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia 21 listopada 2006r. Sąd nie podzielił twierdzeń, iż wykazanie 5-letniego okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu możliwe jest jedynie od czasu, kiedy weszła w życie ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a więc od 1 stycznia 1991 r. W ocenie Sądu, zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 listopada 2005 r. 5 letni okres podlegania ubezpieczaniu emerytalno rentowemu, o jakim mowa w przepisach o ubezpieczaniu społecznym rolników można bowiem wykazywać od 1 stycznia 1978 r. tj. od czasu objęcia rolników ubezpieczeniem emerytalno - rentowym w ramach ubezpieczenia społecznego na podstawie ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 ze zm.).

Decyzją z dnia 20 marca 2008 r. Kierownik Powiatowego Biura ARiMR umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz § 17 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie renty strukturalnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wpłynięciem do ARiMR wniosków o przyznanie rent, których liczba przekroczyła sumę określoną w § 3 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Prezes ARiMR w dniu 26 lipca 2006 r. podjął decyzję o wstrzymaniu przyjmowania wniosków o rentę strukturalną począwszy od 1 sierpnia 2006 r. Wobec powyższego organ nie badał czy wnioskodawca spełnił określone § 4 warunku przyznania renty, tj. czy zgłoszone przez niego żądanie było zasadne lecz wskazał, że zgodnie z przepisem § 3 pkt 1 renty strukturalne przyznawane są do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro, określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 rok wskaźnik wykonania tego planu określony w załączniku do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 roku w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M. P. Nr 56, poz. 958), w części 11 "Wdrożenie Planu - monitoring i ocena Planu, kontrola i sankcje finansowe, promocja" w ust. 11.4 "Podstawowe wskaźniki monitorowania", w tabeli nr 65.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznaniu odwołania H.S., decyzją z dnia 30 września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Rzecznik Prasowy ARiMR podał do publicznej wiadomości na stronie internetowej ARiMR komunikat, dotyczący wstrzymania przyjmowania wniosków od dnia 1 sierpnia 2006 r. Wskazał również, że na dzień 31 lipca 2006 r. wszystkie złożone wnioski nie były jeszcze merytorycznie rozpoznane, nie ustalono czy wnioskodawcy spełnią przesłanki do przyznania renty strukturalnej, zatem przekroczenie limitu jeszcze nie nastąpiło, było bowiem zdarzeniem przyszłym, które nie było ograniczone konkretną datą, a po którego zaistnieniu organ administracyjny nie jest władny przyznać renty strukturalnej. Wniosek H.S. jako złożony 31 lipca 2006 r. podlegał zatem rozpatrzeniu. Na podstawie informacji uzyskanych w tym celu od Dyrektora Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych ARMiR organ odwoławczy ustalił, że limit środków finansowych w ramach PROW 2004 - 2006 został wyczerpany w listopadzie 2007 r., a jednocześnie nie ma możliwości sfinansowania wniosku złożonego w ramach planu 2004 - 2006 z budżetu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji, stwierdzając, że na chwilę wydawania decyzji ostatecznej nie istniały środki finansowe, które mogłyby zostać przyznane stronie na jej wniosek złożony w dniu 31 lipca 2006 r. W tych okolicznościach sama forma rozstrzygnięcia - wydanie decyzji o umorzeniu postępowania przez organ pierwszej instancji, została również uznana przez organ odwoławczy za prawidłową. W tym zakresie organ wskazał, że wyczerpanie limitu środków nie daje organom administracji uprawnień do wydawania decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej skoro w rozporządzeniu enumeratywnie wymienione zostały przesłanki odmowy przyznania renty, to tylko te przesłanki mogą być podstawą do wydania decyzji odmownej. Organ odwoławczy podkreślił, że umorzenie postępowania stało się konieczne na skutek zaistnienia jego bezprzedmiotowości. Organ wskazał, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania oznacza, że brak jest przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy dlatego organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia o umorzeniu, nie badał czy żądanie strony jest zasadne, tj. czy wypełniła ona przesłanki do uwzględnienia jej wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H.S. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zarzucając jej naruszenie przepisów rozp. RM z 2004 r. oraz przepisów K.p.a, w tym w szczególności art. 105 § 1 tej ustawy.

Skarżący podkreślił, że w chwili złożenia wniosku spełniał wszystkie warunki przyznania renty strukturalnej, a nie została mu ona przyznana jedynie na skutek dokonania przez organy błędnej interpretacji § 4 pkt 2 rozp. RM z 2004 r., na co jednoznacznie wskazano w wyroku WSA z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt [...]. Podaną przez organy przyczyną wydania kolejnych negatywnych dla skarżącego rozstrzygnięć stała się natomiast okoliczność braku wystarczających środków na sfinansowanie renty. Skarżący nie zgodził się jednak aby organy miały podstawy do umorzenia postępowania z tej przyczyny zważywszy, że limit środków wyczerpał się w listopadzie 2007 r., zaś wyrok WSA uprawomocnił się już w październiku 2007 r. Zdaniem strony organy miały więc wystarczająco dużo czasu aby dokonać ponownej, merytorycznej weryfikacji wniosku i nie dopuścić do umorzenia postępowania, tym bardziej, że został on złożony przed wydaniem komunikatu o wstrzymaniu przyjmowania wniosków. Działanie organów, które świadomie nie respektują wyroków kontrolującego je sądu, naruszyło tym samym w ocenie skarżącego art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a.

W dalszej części skargi podkreślono, że postępowanie, w żadnym czasie, nie stało się bezprzedmiotowe. Wykazując istnienie przedmiotu w dotyczącym go postępowaniu o przyznanie renty strukturalnej skarżący odwołał się do poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego, wskazując, że w sprawie niewątpliwie działa organ administracji publicznej właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie w drodze decyzji administracyjnej, do czego upoważnia go norma kompetencyjna zawarta w przepisach prawa materialnego. Jednocześnie pomimo tego, że uprawniony do wszczęcia postępowania podmiot (posiadający interes prawny oraz przymiot strony postępowania) zgłosił inicjatywę w tym względzie, w sprawie jak dotąd nie została wydana decyzja ostatecznie rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt [...] uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd uznał, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. ani z uwagi na wyczerpanie się środków finansowych dla beneficjentów rent strukturalnych, ani też z jakichkolwiek innych względów. Decyzja o umorzeniu postępowania została co prawda wydana po wyczerpaniu się limitu środków, co nastąpiło w listopadzie 2007 r., jednakże decyzja ta zapadła w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w sytuacji gdy jednoznacznie stwierdzono, że skarżący od początku spełniał wszystkie wymogi przyznania renty strukturalnej, a limit środków przeznaczonych na ten cel nie został wyczerpany ani w chwili składania przez niego wniosku ( 31 lipca 2008 r.), pierwszego rozpoznania wniosku przez organ I instancji (25 listopada 2006 r.), II instancji (10 stycznia 2007 r.), wydania wyroku przez WSA (14 sierpnia 2007 r.), ani też jego uprawomocnienia (18 października 2007 r.). W tych okolicznościach wydanie decyzji po wyczerpaniu limitu środków było, w ocenie Sądu pierwszej instancji, spowodowane błędami organów, popełnionymi w zakresie niewłaściwej wykładni prawa, a następnie długotrwałego załatwiania sprawy. Sąd podkreślił, iż błędy organów, nie mogą powodować negatywnych skutków dla strony postępowania, tym bardziej, że poza sporem pozostawał fakt spełnia przez skarżącego przesłanki przyznania renty strukturalnej. Dopóki zatem wniosek o przyznanie świadczenia - renty strukturalnej nie zostanie wycofany przez skarżącego, dopóty istnieje zawarte w nim żądanie, które wymaga merytorycznego rozpoznania. Dlatego też nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania gdyż jego przedmiot w dalszym ciągu istnieje w postaci zgłoszonego i wciąż nierozstrzygniętego przez organy żądania przyznania renty strukturalnej na rzecz H.S.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt [...], w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 19 lutego 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w składzie Sądu pierwszej instancji, który wydał wyrok z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt [...] brali udział sędziowie M.G. i E.W., którzy następnie również brali udział w wydaniu wyroku z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt [...], co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością postępowania.

Art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi bowiem, iż sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator.

Nieważność postępowania obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do wydania wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezprzedmiotowa stała się merytoryczna ocena wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Tym samym H.S. zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 105. § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160), zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 459), co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej (zob. komentarz do art. 97).

Przepis art. 105 kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko odnośnie do samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy").

W uzasadnieniu wyroku SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150, sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy nieprawidłowo uznały, ze toczące się z wniosku skarżącego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Nie stało się tak, ani z uwagi na wyczerpanie środków finansowych dla beneficjentów rent strukturalnych, ani też z jakichkolwiek innych względów. Decyzja o umorzeniu postępowania została co prawda wydana po wyczerpaniu limitu środków, co nastąpiło w listopadzie 2007 r. Należy jednak pamiętać, że decyzja ta zapadła w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w sytuacji gdy jednoznacznie stwierdzono, że skarżący od początku spełniał wszystkie wymogi przyznania renty strukturalnej, a limit środków przeznaczonych na ten cel nie został wyczerpany ani w chwili składania przez niego wniosku ( 31 lipca 2008 r.), pierwszego rozpoznania wniosku przez organ I instancji (25 listopada 2006 r.), II instancji (10 stycznia 2007 r.), wydania wyroku przez WSA (14 sierpnia 2007 r.), ani też jego uprawomocnienia ( 18 października 2007 r.). W tych okolicznościach wydanie decyzji po wyczerpaniu limitu środków było spowodowane błędami organów, popełnionymi wpierw w zakresie niewłaściwej wykładni prawa, a następnie długotrwałego załatwiania sprawy. Dopóki więc wniosek o przyznanie renty strukturalnej nie zostanie wycofany przez skarżącego, dopóty istnieje zawarte w nim żądanie, które wymaga merytorycznego rozpoznania. Nie można wiec mówić o bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ jego przedmiot w dalszym ciągu istnieje w postaci zgłoszonego i wciąż nierozstrzygniętego przez organy żądania przyznania renty strukturalnej na rzecz H.S.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku H.S. złożonego przez niego w celu uzyskania renty strukturalnej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.