II SA/Rz 470/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-03-21	
Data wpływu	2005-05-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Anna Lechowska
Krystyna Józefczyk. /przewodniczący/
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593; art. 155 ust. 3, art. 59; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej -skargę oddala-	
Uzasadnienie
do wyroku z dnia 21 marca 2005 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 KPA po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w S. od decyzji Prezydenta z dnia [...].01.2005 r., Nr [...] dot. skierowania R. B. do Domu Pomocy Społecznej w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu aktu podano, że organ I instancji zmienił decyzję Starosty dot. skierowania R. B. do Domu Pomocy Społecznej w T. i skierował go do Domu Pomocy Społecznej w S. W uzasadnieniu organ powołał się na wniosek strony z dnia 31.12.2004 r.

Od decyzji tej Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w S. złożył odwołanie domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu zarzucił, iż organ I instancji nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających, gwarantujących wykonalność decyzji. Nie uzgodniono warunków przeniesienia, charakteru placówki w S. i możliwości zapewnienia pensjonariuszowi odpowiedniej opieki. W dniu 28.02.2005 r. R. B. złożył pisemne oświadczenie w którym stwierdził, iż nieuprawnionym jest przyjęcie, iż wnioskiem z dnia 31.12.2004 r. zwrócił się o przeniesienie do DPS w S. Dodatkowo pismem z dnia 04.03.2005 r. R. B. zarzucił, iż organ I instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 131 Kpa.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Organ I instancji działając, w oparciu o przepis art. 155 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zmienił decyzję w przedmiocie skierowania R. B. do domu pomocy społecznej. Materiał dowodowy w sprawie nie uzasadnia podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wątpliwa jest również, biorąc pod uwagę; stanowisko wyrażone przez R. B. w postępowaniu odwoławczym, inicjatywa procesowa strony w tym zakresie. Wskazany przepis w sposób szczególny reguluje właściwość miejscową organu i stanowi podstawę do wzruszenia prawidłowej i ostatecznej decyzji dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej. Przepis ten nie upoważnia organu do odstąpienia od przeprowadzenia postępowania w przedmiocie skierowania, zgodnie m.in. z aktami wykonawczymi do ustawy (odnosi się jedynie do właściwości miejscowej). Ponadto aktualnie ustawa o pomocy społecznej odróżnia kwestie skierowania do domu pomocy społecznej od umieszczenia w konkretnym domu pomocy społecznej (art. 59 ustawy), czego nie uwzględnił organ podejmując, zaskarżone rozstrzygnięcie. Samą podstawę formalną do uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia, stanowi już naruszenie art. 131 Kpa oraz niezapewnienie stronie, stosownie do treści art. 10 Kpa, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji miał poprzedzić wydanie decyzji postępowaniem dowodowym, którego wynik pozwoli na dokonanie właściwej kwalifikacji prawnej.

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył R. B. domagając się "jej unieważnienia". W uzasadnieniu skargi podał, że Kolegium rozstrzygało sprawę, która została już rozstrzygnięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżone postanowieni PCPR w S. z [...].02.2003 r. odmawiające wyrażenia zgody na wydanie decyzji kierującej skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w S. i odmowy umieszczenia na liście osób oczekujących na miejsce w DPS S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżoną decyzję trafnie zastosowała podstawę prawną, jednak dokonało błędniej jej wykładni. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wobec zorganizowanego i nieustępliwego sprzeciwu organów pomocy społecznej w S. pozbawione jest sensu. Skarżący, się byłby w dalszym ciągu uważany za "persona non grata", co powodowałoby nieustające konflikty. Dodatkowo podał, że w sprawie przeprowadzono również interwencję poselską, jednak Starosta pismem z dnia 21 października 2005 r. poinformował, że nie ma możliwości wpływać na decyzję dyrektora PCPR w S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi podano, że podstawą uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest fakt, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia zmiany decyzji przez organ I instancji w oparciu o art.155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Przepis ten pozwala na wzruszenie prawidłowej i ostatecznej decyzji na mocy której skierowano osobę do domu pomocy społecznej jednakże nie "zwalnia" organu od przeprowadzenia postępowania w przedmiocie skierowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, to jest ustawą o pomocy społecznej oraz aktami wykonawczymi do tejże ustawy. Organ takiego postępowania nie przeprowadził w sposób wyczerpujący i jednocześnie naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego pozbawiając stronę czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i została wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 KPA. Przepis ten przewiduje, dla organu odwoławczego możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Kontrola przez Sąd zaskarżonego aktu sprowadzać się musi do zbadania zasadności decyzji SKO w kontekście brzmienia powołanego wyżej przepisu.

Przepis art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) ustanawia właściwość starosty właściwego ze względu na położenie domu do wydawania decyzji zmieniających decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1.01.2004 r. Przepis ten uzasadnia właściwość organu, który wydał w niniejszej sprawie decyzję w I instancji.

Poza sporem pozostaje, że R. B. na podstawie decyzji Starosty z dnia [...].12.2001 r., Nr [...] został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w T.

Organ I instancji w niniejszej sprawie potraktował pismo R. B. z dnia 31.12.2004 r., jako wniosek o przeniesienie go do Domu Pomocy Społecznej w S.

Organ I instancji decyzją z dnia 5.01.2005 r. uwzględnił wniosek R B. Organ II instancji rozpatrując odwołanie od tej decyzji złożonej przez Dom Pomocy Społecznej w S. uchylił tę decyzję nakazując organowi I instancji zbadanie w pierwszej kolejności, czy kierując pismo z dnia 31.12.2004 r. do organu I instancji R. B. rzeczywiście chodziło o przeniesienie go do Domu Pomocy Społecznej w S., czemu zdaje się zaprzeczać oświadczenie skarżącego z dnia 28.02.2005 r. Ponadto wskazano na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie przez organ I instancji oraz kwestię rozróżnienia pojęcia "skierowania do domu pomocy społecznej" od pojęcia "umieszczenia w konkretnym domu pomocy społecznej", a także naruszenie przepisu art. 10 KPA.

Rozpoznając skargę R. B. na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd uznał, że decyzja ta nie narusza prawa.

Stanowisko organu II instancji, że nie została wyjaśniona kwestia czy rzeczywistym zamiarem skarżącego, wyrażonym w piśmie z dnia 31.12.2004 r. było żądanie przeniesienia go do Domu Pomocy Społecznej w S. jest trafne. Takiemu żądaniu skarżącego zdają się przeczyć zarówno oświadczenie R. B. z dnia 28.02.2005 r., skierowane do SKO, jak i treść skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skoro skarżący poddaje w wątpliwość fakt złożenia przez siebie wniosku o przeniesienie, to organ I instancji, który nie wszczął przecież postępowania "z urzędu" powinien w pierwszej kolejności tę kwestię wyjaśnić.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu II instancji, że przepis art. 59 ustawy o pomocy społecznej odróżnia pojęcie "decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej" od pojęcia "decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej". Nie została wyjaśniona również kwestia żądania skarżącego w tym zakresie.

Zasadnym jest również stanowisko, że organ I instancji wydał decyzję bez zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego, a nawet sprzecznie z treścią tego materiału który zebrał. W aktach sprawy organu I instancji, według stanu na dzień wydania decyzji przez ten organ, znajduje się jedynie zaświadczenie lekarskie z dnia 5.01.2005 r. wydane przez lekarza E. G., z którego wynika, że istnieją przeciwwskazania do umieszczenia R. B. w domu pomocy społecznej dla osób starszych. Skarżący kwestionuje rzetelność tego zaświadczenia. W aktach sprawy znajduje się co prawda drugie zaświadczenie wydane przez tego samego lekarza, pochodzące z 26.01.2005 r., z którego wynika, że nie ma przeciwwskazań do umieszczenia R. B. do domu pomocy społecznej dla osób starszych, jednak relacja wzajemna tych zaświadczeń wymaga wyjaśnienia. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu II instancji, że organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego w kierunku zbadania, czy zachodzą przesłanki do skierowania R. B. do Domu Pomocy Społecznej w S.

Ponownie rozpatrując sprawę organ musi w pierwszej kolejności ustalić przedmiot żądania skarżącego, następnie - stosownie do poczynionego ustalenia - rozstrzygnąć kwestię właściwości organu, a dopiero potem przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia zachodzenia przesłanek do uwzględnienia żądania skarżącego. Należy również pamiętać o obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 KPA).

Wobec powyższych ustaleń stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co czyni decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego - w kontekście brzmienia art. 138 § 2 KPA - w pełni uzasadnioną.

Dodać również należy, że skarżący nie zawiadomił Sądu o zmianie miejsca swojego zamieszkania, dlatego zawiadomienia o terminie rozprawy były kierowane na adres wskazany w skardze.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.