II SA/Gd 110/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-04-16	
Data wpływu	2020-02-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OSK 1281/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 28, art. 29, art. 157 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2019 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność gminy nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 listopada 2019 r., sygn. [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 sierpnia 2019 r., sygn. [..], stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy z 28 października 1992 r., nr [..], w części tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości O.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktyczny i prawnym:

Decyzją z 28 października 1992 r., nr [..], Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] w miejscowości O., jednocześnie orzekając w pkt 2 decyzji o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy przeznaczonej pod drogę nieruchomości gruntowej położonej w O., oznaczonej jako działka nr [..].

E. M. i M. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 30 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z 28 października 1992 r. w żądanym przez wnioskodawców zakresie. W uzasadnieniu Kolegium zauważyło, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm., powoływana dalej jako ustawa). W dniu wydania kwestionowanej decyzji art. 10 ustawy miał następujące brzmienie: podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów, 2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia (ust. 2). Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii rejonowego organu administracji ogólnej (ust. 4). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5).

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja Wójta Gminy była wadliwa, ponieważ została wydana bez podstawy prawnej, w części w jakiej organ ten orzekł o przejściu nieodpłatnie na własność gminy wydzielonej tą decyzją działki. Przepisy przywołanego art. 10 ustawy nie dawały podstawy do orzekania przez organ administracji o przejściu prawa własności działki nowowydzielonej. W decyzji o podziale (zatwierdzeniu projektu podziału) nieruchomości organ winien był wskazać jedynie działkę, która została wydzielona pod budowę ulicy (drogi). Ponadto powyżej przytoczone przepisy nie dawały podstawy do orzekania przez organ administracji o przejściu prawa własności działki nowowydzielonej, lecz stanowiły o przejściu własności działek z mocy prawa. Skutek prawny w postaci przejścia prawa własności działki nowej w sytuacji opisanej w przepisie następował ex lege w dniu nabycia przez decyzję administracyjną przymiotu ostateczności. Wydanie orzeczenia konstytutywnego w sytuacji, gdy ustawa przewiduje nastąpienie skutku prawnego ex lege, jest pozbawione podstawy prawnej.

Kolegium stwierdziło, że organ administracji wydający decyzję oprócz rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości orzekł nią również w przedmiocie praw i obowiązków, co do których przepisy prawa nie dawały organom administracyjnym podstawy do władczego działania w formie decyzji administracyjnej. Jako że żaden przepis nie dawał podstawy do orzekania o przejściu prawa własności na określony podmiot, a tym bardziej do orzekania o nieodpłatnym przejściu własności, to w tej części decyzja została wydana bez podstawy prawnej i obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i należało stwierdzić jej nieważność.

Gmina złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium. Postanowieniem z 29 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że podmiotem mającym interes prawny, a więc stroną postępowania, są wyłącznie adresaci decyzji, tj. E. oraz M.M., a organ wydający decyzję nie jest stroną postępowania, a więc nie przysługuje mu prawo skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium nie rozpoznało sprawy merytorycznie.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła Gmina. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art. 127 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na przyjęciu, że Gminie w niniejszym postępowaniu nie przysługuje przymiot strony. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca powołała się na wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. I OSK 2188/13, w którym sąd uznał, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.), prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. NSA stwierdził, że skoro wskutek decyzji ostatecznej gmina nabyła prawo własności do części nieruchomości objętych decyzją podziałową, to z uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Pogląd taki znajduje wzmocnienie w art. 165 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe, przy tym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Skarżąca przypomniała, że decyzja Kolegium z 30 sierpnia 2019 r. została wydana na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez uprawniony podmiot, tj. właścicieli dzielonej nieruchomości a Gmina na żadnym etapie tego postępowania nie ma przymiotu organu wydającego decyzję. Biorąc pod uwagę, że Gmina nabyła własność działki wydzielonej pod drogi, w ocenie skarżącej spełnione zostały przesłanki uznania jej za stronę przedmiotowego postępowania nieważnościowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sądowa kontrola dokonywana na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd ustala, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części.

Rozpoznanie skargi należy poprzedzić uwagami natury ogólnej. Mianowicie, wyjaśnienia wymaga kwestia legitymacji skargowej Gminy, która wprawdzie nie była kwestionowana przez żadną ze stron, lecz zdaniem sądu, nie sposób pominąć jej w rozważaniach. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że w niniejszej sprawie Gmina posiada legitymację skargową. Dokonując tych ustaleń sąd miał na uwadze m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 (publ. OSNP nr 1/2002, poz. 4), w którym stwierdzono, że podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm.) jest gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. Sąd Najwyższy jako trafny ocenił pogląd, że nie można utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Strona jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, przesądzają przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01 (publ. OSNP nr 8/2002, poz. 177). Stanowisko to pozostaje aktualne mimo zmiany stanu prawnego odnoszącego się do sądownictwa administracyjnego, wywołanej przywołanymi na wstępie ustawami: ustrojową i procesową.

W aktualnym stanie prawnym wypowiedział się z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, (publ. OTK-A 2009 r., nr 9, poz. 139) stwierdzając, że art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych.

Mając to na uwadze orzekający sąd uznał, że w okolicznościach zawisłej przed nim sprawy zasadne jest przyznanie Gminie legitymacji skargowej.

Uznanie, że przedmiotowa skarga Gminy została wniesiona przez podmiot uprawniony i w związku z tym jest dopuszczalna, umożliwia następnie sądowi dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu. Kontrola ta wykazała, że Kolegium dopuściło się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia Kolegium był art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z mocy art. 127 § 3 k.p.a. odnosi się to także do organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazana regulacja dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego lub toczącego się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje jednak warunków, jakie decydują o dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może zaś wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność ta - z przyczyn przedmiotowych - obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa niedopuszczalności oznacza zaś brak złożenia odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w danej sprawie.

Jak wynika z treści uzasadnienia kontrolowanego postanowienia, przyczyną uznania, że złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny było stwierdzenie, że autor wniosku nie posiada przymiotu strony w sprawie, której dotyczy kwestionowana wnioskiem decyzja. Co przy tym istotne, postanowienie to zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, tj. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że kwestie związane z ustaleniem, czy dany podmiot może być stroną postępowania administracyjnego zostały uregulowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto art. 29 k.p.a. przewiduje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Natomiast, mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Zasady te, w ocenie sądu, obowiązują także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Jak stanowi bowiem art. 157 § 1 k.p.a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 1 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie strony organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Mając więc na uwadze zasadę racjonalnego prawodawcy należy uznać, że skoro w przepisach tych ustawodawca posługuje się pojęciem strony, bez odmiennego zdefiniowania tego pojęcia, to badania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym należy dokonywać w kontekście art. 28 i art. 29 k.p.a. Żądania stwierdzenia nieważności nie może zatem skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji, ze względu na naruszenie jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z 1 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1589/14, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, przyjąć trzeba, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest więc kwestia, czy taki interes prawny w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta orzekającej o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wydzielonej pod drogę, posiada Gmina, która nabyła własność tej nieruchomości.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa materialnego. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego – jako osoba prawna – może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy tej jednostki będą mogły bronić jej interesu prawnego w ramach uprawnień procesowych przysługujących stronie na podstawie przepisów k.p.a. W przypadku jednak, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wówczas organ ten będzie mógł "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; por. także postanowienia NSA z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, OSN 1985, nr 7, poz. 86 i z 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1202/90, niepubl., uchwała składu 5 sędziów z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, niepubl., wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.).

Pogląd ten zyskał również aprobatę przedstawicieli nauki prawa, którzy wskazali dodatkowo, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 9, 42-43, T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 79, E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 9, s. 38-40).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela powyższy pogląd, lecz zauważa, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Z okoliczności tej sprawy wynika bowiem, że Wójt Gminy, reprezentujący skarżącą Gminę, występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowanie zwyczajnego, wydając decyzję podziałową, która jednocześnie orzekała o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego tych nieruchomości, które zostały wydzielone pod drogę. Tymczasem, jak już wskazano, rozważana w niniejszym postępowaniu kwestia dotyczy udziału Gminy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 28 października 1992 r. Nie odnosi się zatem do zagadnienia możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, do których odnoszą się przedstawione wyżej poglądy judykatury i nauki prawa.

W związku z tym godzi się zauważyć, że interes prawny Gmina nabyła względem postępowań dotyczących wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi dopiero wówczas, gdy decyzje te stały się ostateczne. Wprawdzie w niniejszym postępowaniu sąd nie może rozstrzygnąć, czy Wójt Gminy był uprawniony do zawarcia w decyzji podziałowej orzeczenia o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę, to jednak zdaniem orzekającego sądu skutek przejścia tego prawa następował w dniu nabycia przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, a to oznacza, że Gmina nie posiadała uprawnień właścicielskich do wydzielonych działek w trakcie postępowania zwyczajnego, lecz uzyskała je na skutek wydanej w nim decyzji administracyjnej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (zob. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/13; wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 69/14, dostępne w CBOSA; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, nr 8, s. 31).

W związku z tym, w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym Wójt Gminy nie występuje jako organ administracji, tj. nie przysługuje mu władztwo administracyjne, ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani jako organ odwoławczy. Dlatego też na żadnym etapie nie ma on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Co więcej, Wójt nie jest też podmiotem, którego wniosek wszczął analizowane postępowanie nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organu administracji. To wszystko oznacza, że zaprezentowane poglądy dotyczące statusu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniach dotyczących kontroli (instancyjnej, nadzwyczajnej czy sądowej) wydawanych przez organ tej jednostki decyzji, nie może być wprost odnoszone do kontrolowanej sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy może bowiem być konieczne odstąpienie od reguły wyłączającej możliwość dochodzenia ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa przez organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym.

Trafne jest więc w ocenie sądu wojewódzkiego stanowisko Gminy, oparte na poglądach doktryny zaakceptowanych w orzecznictwie, że tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44; wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, dostępny w CBOSA). Taka właśnie sytuacja, w ocenie sądu wojewódzkiego, ma miejsce w niniejszej sprawie.

Jak zauważył NSA w wyroku z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13 (orzekając również w sprawie dotyczącej decyzji podziałowej), stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. To oznacza, że obowiązujące przepisy prawa nie przyznają wójtowi gminy uprawnień do wydawania decyzji i postanowień w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie decyzji wydanej ten organ. Kompetencje w tym zakresie posiada, stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Zarazem – wskutek tej decyzji ostatecznej – gmina nabyła prawo własności do części nieruchomości objętych decyzją podziałową. Z tych uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Zapatrywanie to znajduje wzmocnienie w art. 165 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Przy tym, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego iluzoryczna, jeżeli jednostka ta nie mogłaby uwzględnić swoich racji w postępowaniu administracyjnym oddziałującym na to prawo, prowadzonym przez inny organ – czy jako strona tego postępowania, czy jako prowadzący je organ administracji. Stanu tego nie konwaliduje prowadzenie przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego ewentualnego postępowania administracyjnego wskutek stwierdzenia przez organ nadrzędny nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż w takim przypadku organ wspomnianej jednostki będzie związany osnową decyzji i zawartymi w niej wytycznymi (zapatrywaniami prawnymi), wydanymi w postępowaniu, w którym jednostka ta nie miała możliwości przedstawić swoich racji. Dodać też wypada, że prezentowane zapatrywanie sprzyja zapewnieniu praworządności działania organów administracji wyższego szczebla, a zatem realizacji dyspozycji art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a., gdyż w postępowaniu nieważnościowym biorą wówczas udział strony o zasadniczo przeciwstawnych interesach, de facto monitorując działanie organu.

W konkluzji NSA stwierdził, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Sąd wojewódzki orzekający w tej sprawie w pełni zgadza się z przedstawionym poglądem.

W niniejszej sprawie, interes prawny Gminy, stanowiący o możliwości uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej przez organ wykonawczy tej jednostki samorządowej (w ramach kompetencji), wynika przede wszystkim z faktu, że została ona uznana za właściciela działek wydzielonych pod drogi z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału i nadal jest uznawana za właściciela, z wszystkimi tego konsekwencjami. Potwierdza to również treść art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470), który stanowi, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Skoro zatem w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej nie orzekał Wójt, tylko organ nadrzędny, postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem względem tego toczącego się w trybie zwykłym, a nadto skarżąca Gmina jest właścicielem nieruchomości wydzielonych pod drogę, co do których toczy się spór, należy uznać, że zostały spełnione przesłanki do przyznania jej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego decyzji, której wydanie jest niezbędne do uzyskania przez tę jednostkę prawa własności wydzielonych pod drogi działek gruntu, dotyczy interesu prawnego Gminy, który znajduje oparcie w jej uprawnieniach właścicielskich, podlegających ochronie prawnej. Konstytucyjną gwarancją ochrony własności i innych praw majątkowych objęto bowiem także jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji; zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, publ. OTK 3/00, poz. 87; z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, a także z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00).

Twierdzenia tego nie zmienia fakt, że legitymację procesową w tej sytuacji ma Wójt, który wydawał kontrolowaną decyzję, gdyż jest on jedynie podmiotem reprezentującym Gminę. Z przepisu art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) wynika wprost, że wójt jest organem gminy upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz. W ramach wykonywania funkcji reprezentowania gminy na zewnątrz wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym oraz sądowoadministracyjnym, bowiem gmina jako osoba prawna działa w tych postępowaniach poprzez swoje organy. W myśl art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Oznacza to, że gmina, jako strona postępowania administracyjnego jest w postępowaniu tym reprezentowana właśnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dotyczy to zarówno postępowań zwyczajnych, jak i prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Dlatego też podania składne przez nią w tym postępowaniu dla swojej skuteczności powinny być podpisane przez wójta. Nie reprezentuje on jednak interesów własnych, lecz gminy, która jest autorem podania (tu: wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), i która występuje we własnym interesie, a nie jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję ostateczną w trybie zwykłym.

Reasumując, w ocenie sądu wojewódzkiego, Kolegium błędnie uznało, że Gmina wnosząca o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta w części, nie posiada interesu prawnego w tej sprawie. Organ ten pominął, że niniejsza sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, a zatem Gmina nie zmierza do kontroli aktu wydanego przez organ wykonawczy tej jednostki i nie uwzględnił, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w rozpatrywanej sprawie decyzji podziałowej), ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji, Kolegium nie dokonało wnikliwej oceny, czy Gmina posiada interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, w kwestionowaniu rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji podziałowej Wójta w części dotyczącej orzeczenia o przejściu na własność Gminy własności nieruchomości wydzielonej pod drogę.

Uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy co oznacza, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać w porządku prawnym. Stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną, czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może nastąpić bowiem tylko wtedy, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości już z treści środka inicjującego kontrolę instancyjną decyzji wynika, że pochodzi on od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Taka sytuacja, zdaniem sądu, nie miała jednak w przedmiotowej sprawie. Stwierdzenie, czy podmiot składający niniejszy wniosek jest podmiotem do tego uprawnionym nie mogło zostać wywiedzione po prostej analizie akt i zbadaniu kręgu stron postępowania toczącego się przed Wójtem, lecz wymagało kompleksowej i wnikliwej analizy okoliczności sprawy. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla sprawy zakresie oznacza, że wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie jest wadliwe i narusza art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a także art. 28 k.p.a.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobligowany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, o czym orzekł w sentencji wyroku (punkt 1).

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno uwzględnić dokonaną wyżej wykładnię przepisów prawa i rozpoznać wniesiony przez Gminę, jako podmiot uprawniony, wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy od decyzji własnej z 30 sierpnia 2019 r.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200

i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej (480 zł).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym.