III SA/Lu 851/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-05-14	
Data wpływu	2012-12-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Grzegorz Wałejko
Jacek Czaja
Jerzy Marcinowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny	
Hasła tematyczne	Inspekcja sanitarna	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 112 poz 654;  art. 17 ust. 1, art. 22 ust. 1-2, art. 100 ust. 5; Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jacek Czaja,, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. D.-K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej pomieszczeń i urządzeń ambulatorium udzielającego świadczeń zdrowotnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...], uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r.; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] (dalej: PPIS albo organ I instancji) decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], uzupełnioną postanowieniem dnia [...] września 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku R.K. zaopiniował pozytywnie pomieszczenia i urządzenia ambulatorium udzielającego świadczeń zdrowotnych podstawowej opieki zdrowotnej dorosłym oraz dzieciom chorym w lokalu przy ul. [...], w rozdziale czasowym:

- gabinet nr 2, w którym może być wykonywana praktyka lekarska – w poniedziałek, wtorek, środę i piątek w godz. 8.00 – 18.00 czwartek w godz. 8.00-15.30;

- gabinet nr 3, w którym może być wykonywana praktyka lekarska – w poniedziałek, wtorek, czwartek w godz. 8.00-14.30, w środę i piątek w godz. 8.00-18.00;

- gabinet nr 4, w którym może być przeznaczony na gabinet zabiegowy z punktem szczepień – w poniedziałek w godz. 8.00-15.30, we wtorek w godz. 8.00-11.30, w czwartek w godz. 8.00-15.00, w środę i piątek w godz. 8.00-18.00.

Dzieci zdrowe mogą być przyjmowane w ww. dniach, z zachowaniem rozdziału czasowego od pozostałych pacjentów, w godz. 16.00-18.00.

W odwołaniu złożonym od tej decyzji, R.K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa poprzez ustalenie czasu pracy poszczególnych gabinetów na potrzeby NZOZ oraz brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, na skutek czego nie rozstrzygnięto o całości żądania strony, tj. nie orzeczono o pozytywnym zaopiniowaniu pod względem sanitarnym wszystkich pomieszczeń znajdujących się w wyodrębnionym budynku (lokale 1, 2, 3 i 4) z określeniem ich przeznaczenia.

Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu podniósł, że PPIS wydając pozytywną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. oparł się na protokole kontroli pomieszczeń z dnia [...] lipca 2012 r. oraz dokumentach będących w jego posiadaniu, a dotyczących prowadzenia działalności w dwóch gabinetach lekarskich przez 9 lekarzy, w ramach indywidualnych praktyk lekarskich.

Z uwagi na brak odpowiedzi R.K. na wezwanie z dnia 12 lipca 2012 r. dotyczące przedstawienia harmonogramu wykorzystania gabinetów, PPIS uwzględniając dotychczasowe godziny pracy zarejestrowanych praktyk lekarskich, w decyzji o spełnieniu wymagań określił ramy czasowe, w których może być prowadzona działalność NZOZ-u.

Jak wynika z akt sprawy, m.in. z protokołu oględzin z dnia 6 lipca 2012 r. jeden gabinet lekarski (nr 1) przeznaczony jest pod indywidualną praktykę lekarską, z tego względu przedmiotowy gabinet nie został uwzględniony, zaś strona w czasie kontroli nie wniosła żadnych uwag do protokołu i nie udostępniła owego gabinetu.

Organ odwoławczy pismem z dnia 26 października 2012 r. wezwał R.K. do przedstawienia godzin pracy ambulatorium, celem wykluczenia kolizji w przyjmowaniu pacjentów przez inne podmioty.

W piśmie z dnia 30 października 2012 r. strona nie udzieliła odpowiedzi na powyższe podnosząc, że organ sanitarny nie ma podstaw prawnych do określania godzin pracy poszczególnych gabinetów, tylko do zaopiniowania pomieszczeń pod względem sanitarnym.

Na podstawie prowadzonej korespondencji między PPIS a R.K. można stwierdzić, że wnioskodawczyni nie odpowiadając na pismo organu, sama spowodowała wydłużenie procedury administracyjnej związanej z wydaniem opinii, jak również wywołała konieczność ustalenia z urzędu faktów niezbędnych do wydania decyzji, tj. godzin pracy innych podmiotów w opiniowanych gabinetach. Nie można bowiem wydać opinii na prowadzenie działalności leczniczej różnych podmiotów w tych samych pomieszczeniach i w tych samych godzinach, a jak wynika z akt sprawy działalność NZOZ w gabinetach lekarskich planowana była w godz. 8.00-18.00. Godziny pracy określone w decyzji zostały więc ustalone na podstawie dokumentów będących w posiadaniu PPIS, z uwzględnieniem 30 minutowej przerwy na sprzątanie i przygotowywanie gabinetów.

Faktem jest, że żaden przepis wprost nie zawiera wymogu określenia czasu pracy podmiotów prowadzących działalność leczniczą. W niniejszej sprawie jest to jednak niezbędne, ze względu na konieczność podejmowania działań eliminujących ryzyko szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych, do jakich są zobowiązani kierownicy podmiotów leczniczych w myśl art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.), a także w przyszłości ewentualnego ustalenia osób odpowiedzialnych za jego naruszenie.

Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła R.K., zarzucając:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 5 w zw. z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji rozstrzygającej o czasie otwarcia poszczególnych opiniowanych gabinetów, a także art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego nieuprawnione zastosowanie jako podstawy prawnej dla władczego określenia godzin otwarcia gabinetów;

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, 77 § 1, 61 § 1, 80, 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ustalenie w decyzji czasu, w jakim opiniowane pomieszczenia mogą być wykorzystywane na potrzeby NZOZ, do czego organ nie miał kompetencji; brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy na skutek błędnej oceny wniosku, w wyniku czego doszło nie opartego na prawdzie stwierdzenia, że przedmiotem kontroli (stwierdzonym w protokole) nie objęto gabinetu nr 1, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, które nie obejmowało swym zakresem całości żądania strony.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, a nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podmiot, który zamierza wykonywać działalność w zakresie ochrony zdrowia musi spełniać szereg warunków określonych w przepisach ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm., aktualna publikacja: Dz. U. z 2013 r., poz. 217). Na tego rodzaju działalność powinien przeznaczyć pomieszczenia i urządzenia, które odpowiadają wymaganiom odpowiednim do rodzaju wykonywanej działalności oraz zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy). Owe wymagania dotyczą w szczególności warunków ogólnoprzestrzennych, sanitarnych i instalacyjnych (art. 22 ust. 1 i 2 ustawy).

Dokumentem potwierdzającym spełnienie warunków normatywnych w stosunku do pomieszczeń i urządzeń, jest opinia właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wydana w drodze decyzji administracyjnej (art. 100 ust. 5 ustawy). Przepisy zawarte w art. 22 ust. 1 i 2 cyt. ustawy mają charakter ogólny, blankietowy, gdyż ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (art. 22 ust. 3 ustawy).

Na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego, Minister Zdrowia wydał w dniu 26 czerwca 2012 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 739). Normy dotyczące wymagań odnoszących się do wszystkich pomieszczeń zawarto w rozdziałach 2-6 rozporządzenia. Dotyczą one wymagań ogólnoprzestrzennych, wymagań dla niektórych pomieszczeń i urządzeń, wymagań ogólnobudowlanych, oświetlenia oraz instalacji. Ponadto w siedmiu załącznikach określono szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia:

- szpitala (Załącznik Nr 1);

- ambulatorium (Załącznik Nr 2);

- szpitala jednodniowego (Załącznik Nr 3);

- centrum (Załącznik Nr 4);

- pracowni badań endoskopowych (Załącznik Nr 5);

- zakładu rehabilitacji leczniczej (Załącznik Nr 6);

- stacji dializ (Załącznik Nr 7).

Do kompetencji właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. ustalenie, czy pomieszczenia i urządzenia podmiotu, który zamierza wykonywać działalność leczniczą jako podmiot leczniczy, odpowiadają określonym wymogom normatywnym. Efektem tych ustaleń jest opinia wydawana w formie decyzji administracyjnej (pozytywna lub negatywna). W osnowie tej decyzji nie można natomiast zamieszczać elementów, które wykraczają poza dyspozycję art. 100 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej. Nie ma umocowania normatywnego decyzyjne ustalanie przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej harmonogramu przyjęć pacjentów dorosłych i dzieci.

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), w związku z czym ich władcze działanie wobec obywateli muszą wynikać z konkretnych przepisów.

Przepisy ustawy o działalności leczniczej, ani też przepisy cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r., nie zakazują korzystania przez różne podmioty wykonujące działalność leczniczą z tych samych pomieszczeń i urządzeń. Oczywiste jest przy tym, że wszystkie te podmioty muszą przestrzegać obowiązujących przepisów prawa w zakresie zachowania określonych standardów higieniczno-sanitarnych, aby m.in. zapobiec szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych.

Wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.) nie nakłada na kierowników podmiotów leczniczych obowiązku ustalania godzin przyjęć pacjentów, czy też czasu pracy poszczególnych komórek organizacyjnych.

Jeśli chodzi o ambulatoria, to prawodawca w Załączniku Nr 2 do cyt. wcześniej rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2012 r. postanowił, że wydziela się w nich pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne dorosłym, dzieciom chorym i dzieciom zdrowym. Dopuszcza się wspólne pomieszczenia dla wszystkich grup pacjentów, z zachowaniem rozdziału czasowego przyjęć dzieci zdrowych. Inne postanowienia przewidujące zachowanie rozdziału czasowego zamieszczone w Załączniku Nr 2, dotyczą gabinetu diagnostyczno-zabiegowego (pkt 4) i sterylizatorni (pkt 8).

Z akt administracyjnych wynika, że organy nie zbadały okoliczności istotnych dla oceny wniosku, zajęły się natomiast kwestią, która nie leży w ich kompetencjach (ustalanie czasu pracy poszczególnych gabinetów). Pomijając już to, że tego rodzaju rozstrzygnięcie należy zakwalifikować jako wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to może ono sugerować, że jedynie w godzinach wskazanych w osnowie decyzji opiniowane gabinety odpowiadają wymogom sanitarnym.

Skoro decyzje wydane w obu instancjach dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa wyżej, przeto zachodziła konieczność stwierdzenia ich nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I Instancji poczyni istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia, w oparciu o które wyda decyzję (art. 100 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej) opiniującą pomieszczenia (urządzenia?), z których skarżąca zamierza korzystać, z przeznaczeniem na prowadzenie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (ambulatorium).

Należy zbadać, czy skarżąca ma tytuł prawny (własność lub inne prawo) do urządzeń i lokalu przy ul. [...]. Zadaniem organu jest również dokonanie szczegółowych oględzin wszystkich pomieszczeń, przeznaczonych przez skarżącą na potrzeby NZOZ (i urządzeń?), a następnie ustalenie, czy odpowiadają one wymaganiom, o których mowa w przepisach cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26 czerwca 2012 r.

Z tych względów, należało orzec jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt III) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.