Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 7 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2011 roku sygn. akt II SA/Bd 1400/10 odrzucającego skargę K.B. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lipca 2010 roku Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. 6 1

Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę K.B. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych, w dniu [...] lipca 2010 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski wydał dwa rozstrzygnięcia: zaskarżoną decyzję oraz postanowienie nr [...], którym odmówił J.L. oraz R.Z. reprezentowanemu przez pełnomocnika, adw. D.L., przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] marca 2010 r. Postanowienie doręczone zostało jedynie wyraźnie oznaczonym stronom – J.L., R.Z. oraz adw. D.L.. Decyzja natomiast miała zostać doręczona większej ilości adresatów według załączonego rozdzielnika – w tym skarżącej oraz adw. D.L.. Sąd I instancji podkreślił, że w aktach administracyjnych znajdują się jedynie pojedyncze potwierdzenia odbioru oznaczone sygnaturą [...].

Zarządzeniem z dnia 30 listopada 2010 r. wezwano organ administracji do udzielenia informacji, czy będąca przedmiotem skargi decyzja doręczona została pełnomocnikowi skarżącej w tej samej przesyłce, co postanowienie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lipca 2010 r. W przypadku, gdy rozstrzygnięcia doręczano w dwóch odrębnych przesyłkach, organ zobowiązany został do nadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez pełnomocnika skarżącej.

W odpowiedzi organ wskazał, że zarówno postanowienie, jak i decyzja wydane w dniu [...] lipca 2010 r. doręczone zostały w jednej kopercie.

Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się otwarta koperta z nieodebraną korespondencją adresowaną do skarżącej, K.B., oznaczona nr [...], zawierająca decyzję administracyjną, która również oznaczona jest tym samym numerem. W ocenie Sądu I instancji, sugeruje to pomyłkę przy sygnowaniu decyzji przez organ i pozwala na przypuszczenie, że przesyłka adresowana do pełnomocnika skarżącej oznaczona nr [...] zawierała również zaskarżoną decyzję.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w dniu 2 sierpnia 2010 r., a więc termin do wniesienia skargi upływał w dniu 1 września 2010 r. Skarga została wniesiona w dniu 11 października 2010 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wniesienia.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 53 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenie odbioru, chociaż wyraźnie odnosi się do postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., stanowi również dowód jednoczesnego doręczenia wraz z tym postanowieniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 13 września 2010 r., a więc skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Po drugie, art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie pierwszego z tych przepisów, pomimo braku przesłanek w tym przepisie wskazanych, wskutek błędnych ustaleń faktycznych i wadliwej oceny materiału dowodowego dokonanej z naruszeniem przepisu art. 76 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej naruszenie to polegało na bezpodstawnym, nie znajdującym pokrycia w dokumencie urzędowym jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru przyjęciu, że z zawartego w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że przesyłka zawierała również kwestionowaną decyzję i została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 8 lutego 2010 r., w sytuacji gdy zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi wyłącznie dowód doręczenia w tym dniu postanowienia z dnia 15 lipca 2010 r.

Po trzecie, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli legalności działania organu administracji w wyniku odrzucenia skargi.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez istotne naruszenie zasad postępowania, w tym w szczególności zasady dwustronności, kontradyktoryjności oraz w konsekwencji prawa do sądu poprzez brak wezwania pełnomocnika skarżącej do wyjaśnienia okoliczności związanych z zachowaniem terminu do wniesienia skargi.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztami dojazdu, według przedstawionego zestawienia kosztów lub w jego braku według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organów kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wskazał między innymi, że zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 161, poz. 1109), znak sprawy jest stałą cechą rozpoznawczą sprawy, a więc wszystkie pisma w niniejszej sprawie znajdujące się i pochodzące od wojewody powinny być opatrzone znakiem [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją uchybienia terminu do wniesienia skargi jest jej odrzucenie – art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, iż znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru oznaczone numerem [...] dotyczyło zarówno oznaczonego tym samym numerem postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji, wydanej w tej samej dacie, ale oznaczonej numerem [...]. Z twierdzeniem tym należy się zgodzić.

W postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowym, ustawodawca wiąże z doręczeniem rozstrzygnięć doniosłe skutki procesowe, bowiem od daty doręczenia liczyć należy terminy do dokonania określonych, przewidzianych prawem czynności, w tym do wystąpienia z odwołaniem, zażaleniem czy skargą do sądu administracyjnego. Oczywistym jest zatem, że zwrotne potwierdzenie odbioru pisma organu musi być sporządzone tak, żeby w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzało doręczenie tego pisma. Tylko w takiej sytuacji możliwe jest określenie terminu doręczenia przesyłki, terminu do dokonania związanej z tym czynności procesowej, a także ewentualne określenie negatywnych skutków procesowych uchybienia terminu. W niniejszej sprawie, zwrotne potwierdzenie odbioru, przyjęte przez Sąd I instancji jako dowód doręczenia zaskarżonej decyzji, takich warunków nie spełnia. Jak już wyżej wskazano, zwrotne potwierdzenie odbioru opatrzone zostało jedynie numerem [...], bez sprecyzowania czy dotyczy postanowienia, decyzji czy jakiegokolwiek innego pisma znajdującego się w aktach sprawy i oznaczonego tym znakiem. Jak stwierdził Sąd I instancji, zaskarżona decyzja została oznaczona numerem [...], ale w otwartej kopercie znajdującej się w aktach administracyjnych i adresowanej do skarżącej (przesyłka została zwrócona wobec niedokładnego adresu) znajduje się decyzja identycznej treści, ale oznaczona numerem [...]. Uwzględniając wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną i dotyczące jednolitego sposobu oznaczania pism w postępowaniu administracyjnym, domniemywać można, że decyzja znajdująca się w aktach sprawy omyłkowo została oznaczona innym numerem niż postanowienie. W żaden jednak sposób nie dowodzi to, że znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczyło zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, jak również, że decyzję tę zawierała przesyłka, do której załączono przedmiotowe zwrotne potwierdzenie odbioru. Powyższego wniosku nie uzasadnia również okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się otwarta koperta zawierająca przesyłkę adresowaną do skarżącej. Jednocześnie podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika, trudno więc stwierdzić z jakiej przyczyny organ podjął próbę doręczenia odpisu decyzji bezpośrednio skarżącej. Jednak dowód błędnego doręczenia odpisu decyzji skarżącej nie pozwala na przyjęcie, że decyzję doręczono jej pełnomocnikowi, a co najwyżej na przypuszczenie.

Ustalając początek biegu terminu do wniesienia skargi Sąd I instancji nie może opierać się na przypuszczeniach, lecz musi dysponować jednoznacznym dokumentem potwierdzającym doręczenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stąd też uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 53 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem błędnie, bez pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, Sąd I instancji odrzucił skargę uznając, że została wniesiona po upływie ustawowego terminu.

Drugi z zarzutów okazał się częściowo uzasadniony, w zakresie w jakim dotyczy błędnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskutek błędnych ustaleń faktycznych i wadliwej oceny materiału dowodowego. Rację ma strona skarżąca stwierdzając, że pocztowy dowód doręczenia przesyłki prawidłowo wypełniony i podpisany przez doręczyciela Poczty Polskiej jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.), co oznacza, że stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Niemniej jednak, przepis art. 76 § 1 k.p.a. dotyczy postępowania administracyjnego i nie jest bezpośrednio stosowany przez sąd administracyjny, a zarzut jego naruszenia może być podniesiony wyłącznie w kontekście wadliwej oceny przez sąd administracyjny zastosowania tego przepisu przez organ administracji.

Na uwzględnienie zasługiwał trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co było następstwem błędnego odrzucenia skargi.

Ostatni z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Brak wezwania pełnomocnika skarżącej do wyjaśnienia okoliczności związanych z zachowaniem terminu do wniesienia skargi niewątpliwie stanowił uchybienie Sądu I instancji, który w niniejszej sprawie nie powinien był poprzestać jedynie na oświadczeniu organu, a wszelkie niedające się usunąć wątpliwości powinien był rozstrzygać na korzyść ze względu na konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 173/11, nie publ. oraz z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1459/10, nie publ.). Uchybienie to należy jednak rozpatrywać w kontekście przedwczesności bądź niezasadności odrzucenia skargi, a nie naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstawy do zasądzenia kosztów postępowania między stronami czy też zwrotu kosztów w sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Koszty te będą przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi.

-----------------------

4

5