Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., B. B. i C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 234/22 w sprawie ze skargi A. A., B. B. i C. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.160.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 234/22 oddalił skargę A. A., B. B. i C. C. z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.160.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły A. A., B. B. i C. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca" w związku z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego w trakcie jego merytorycznego rozpatrywania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, który to przepis nie powinien znaleźć zastosowania ze względu na jego sprzeczność – w stanie faktycznym i prawnym sprawy – z art. 2, art. 21, art. 64 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zmiany wprowadzone w K.p.a. wykraczają daleko poza to, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Na skutek nowelizacji, toczące się od długiego czasu (nawet 20 lat) postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, zostały nagle umorzone z mocy prawa, a osoby uprawnione straciły możliwość uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym.

Nieuprawnione jest takie odczytywanie wyroku TK, które uzasadnia odebranie dawnym właścicielom nieruchomości lub ich spadkobiercom prawa do starania się o zwrot tych nieruchomości lub o odszkodowanie za nie, jeżeli przejęcie tych nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Zmiana przepisów K.p.a. z mocą wsteczną doprowadziła do umorzenia prowadzonego postępowania. Wnoszące skargę kasacyjną przez prawie 1,5 roku (wniosek został złożony przez poprzednika prawnego wnoszących skargę kasacyjną 4 maja 2020 r.) oczekiwały na rozpatrzenie złożonego wniosku, co jawnie narusza konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Ponadto, wnoszące skargę kasacyjną zauważyły, że kwestionowane w sprawie orzeczenie z 2 stycznia 1950 r. nie dotyczyło nabycia prawa lub ekspektatywy, gdyż na jego podstawie poprzedniczka prawna wnoszących skargę kasacyjną została pozbawiona prawa własności. Przywoływany, jako podstawa nowelizacji K.p.a., wyrok TK o sygn. akt P 46/13 nie dotyczył więc sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie.

W opinii wnoszących skargę kasacyjną, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Wnoszące skargę kasacyjną nie mogły przypuszczać, że w trakcie rozpoznawania ich sprawy administracyjnej, po prawie 1,5 roku od złożenia wniosku, zostanie dokonana zmiana przepisów prawa, której skutkiem będzie umorzenie postępowania z mocy prawa. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ponieważ nakazuje umarzać trwające postępowania, które zostały wszczęte w porządku prawnym, który pozwalał na ich prowadzenie i merytoryczne rozpatrywanie. Wnoszące skargę kasacyjną nie miały realnego wpływu na długość postępowania i datę jego zakończenia. Miały za to prawo oczekiwać, że ich wniosek zostanie merytorycznie rozpatrzony, a rozstrzygnięcie będzie mogło zostać poddane kontroli sądowej.

Umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza również wywodzące się z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa: zasadę ochrony interesów w toku, zasadę lex retro non agit, a także zasadę przyzwoitej legislacji.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest także niezgodny z art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Umorzenie postępowania w sprawie spowodowało, że wnoszące skargę kasacyjną zostały pozbawione możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznała w przeszłości ich poprzedniczka prawna za niezgodne z prawem pozbawienie jej własności nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozbawieniu własności na rzecz Skarbu Państwa, bądź też stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa takiej decyzji, otwiera osobie uprawnionej prawo do dochodzenia odszkodowania przed sądem cywilnym.

Przepis art. 4171 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) nakłada obowiązek uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność orzeczenia lub decyzji wywołujących szkodę, przed wystąpieniem do sądu cywilnego o naprawienie szkody. W odniesieniu do decyzji administracyjnych prejudykatem jest stwierdzenie nieważności decyzji lub też stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zatem, przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej pozbawia w sposób pośredni wnoszące skargę kasacyjną drogi sądowej umożliwiającej dochodzenie odszkodowania za mienie utracone przez ich poprzedniczkę prawną.

Ponadto, wnoszące skargę kasacyjną podkreśliły, że nie sposób oczekiwać, że w okresie PRL mogły zostać podjęte skuteczne starania o wzruszenie orzeczenia o przejęciu mienia. Z tego względu nie jest zasadny "oderwany od stanu faktycznego i faktów historycznych" zarzut Sądu I instancji, że wnoszące skargę kasacyjną czekały przez prawie 70 lat od wydania orzeczenia i nic nie stało na przeszkodzie, aby wcześniej podjęte zostały działania zmierzające do wzruszenia orzeczenia o przejęciu mienia. Przywołując orzecznictwo wyjaśniły, że z perspektywy historycznej, uzasadniona jest ocena, że moment ustania przeszkód do działania należało wiązać z wyborami z czerwca 1989 r.

Powołując się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Plechanov p. Polsce, wnoszące skargę kasacyjną wskazały, że umorzenie postępowania administracyjnego będącego w toku należy traktować jako naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Wnoszące skargę kasacyjną zaznaczyły, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i odmowy zastosowania go przy wydawaniu rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18).

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od wnoszących skargę kasacyjną solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie uczestnika postępowania, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i nie może prowadzić do zmiany wyroku z 4 listopada 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Starostwo Powiatowe w Nowym Sączu orzeczeniem z 2 stycznia 1950 r. nr L.Rol.U/4/c/2/6/50 orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gminie katastralnej [...], w tym nieruchomości stanowiącej własność D. D. (pozycja [...] orzeczenia).

Wnioskiem z 4 maja 2020 r. E. E. zwrócił się o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia, w części dotyczącej jego matki D. D. (zgodnie z orzeczeniem – D., pozycja [...] w orzeczeniu).

Wojewoda Małopolski decyzją z 14 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.22.2020.RM umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z 2 stycznia 1950 r. w sprawie przejęcia na własność państwa nieruchomości ziemskich w miejscowości [...] – w części dotyczącej D. D.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania A. A., B. B. i C. C. (następczyń prawnych E. E.), decyzją z 10 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.160.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 14 października 2021 r.

Minister powołał § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. z 1948 r. poz. 271) i wyjaśnił, że Dziennik Urzędowy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z 2 stycznia 1950 r., został wydany w dniu [...] 1950 r. Wobec tego organ uznał, że doręczenie orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. nastąpiło w dniu 14 sierpnia 1950 r.

Jak wskazał Minister, wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego z 2 stycznia 1950 r. wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 12 maja 2020 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Zatem, przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po niemal 70 latach od ogłoszenia orzeczenia z 2 stycznia 1950 r.

Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego z 2 stycznia 1950 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia kwestionowanej decyzji, to organ stwierdził, że postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa, z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zatem, Wojewoda Małopolski zasadnie poinformował strony, że postępowanie podlegało umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A., B. B. i C. C. wniesioną na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 grudnia 2021 r. podzielając prawidłowość ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie.

W skardze kasacyjnej wskazano wyłącznie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanego przepisu K.p.a. nie powiązał naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. Należy podkreślić, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisu regulującego postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.

Kolejno należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), ale kwestionuje stanowisko organu odwoławczego, który podzielił pogląd organu I instancji o zastosowaniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem stron skarżących kasacyjnie, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06).

Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Odnosząc się więc do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w stanie faktycznym i prawnym sprawy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012 s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: Jan P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08).

Co do zasady zatem, Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-08-28).

Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.

W sprawie nie jest sporne również, że doręczenie orzeczenia Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z 2 stycznia 1950 r. nr L.Rol.U/4/c/2/6/50 w sprawie przejęcia na własność państwa nieruchomości ziemskich w miejscowości [...] – w części dotyczącej D. D. nastąpiło w dniu 14 sierpnia 1950 r. W orzeczeniu Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z 2 stycznia 1950 r. wskazano, że jego doręczenie miało nastąpić w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. z 1948 r. poz. 271). Stosownie do § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Dziennik Urzędowy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie - w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. - został wydany w dniu [...] 1950 r. Wniosek A. A., B. B. i C. C. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego z 2 stycznia 1950 r. wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 12 maja 2020 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień został uznany przez organy i Sąd I instancji za dzień wszczęcia postępowania. Przedmiotowe postępowanie zostało więc wszczęte po niemal 70 latach od ogłoszenia orzeczenia z 2 stycznia 1950 r.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23).

Wskazać też można, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego, co zasadnie zauważył także Sąd I instancji. Przykładowo system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat.

Dodać też trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień to badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.

Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-08-28).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dopiero zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a K.p.a.

Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.