Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia del. WSA Maciej Kobak, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Płońskiego z 25 września 2025 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Płońskim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 25 września 2023 r. Starosta Płoński wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu wniosku Starosta Płoński wskazał, że A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) wniosła do Marszałka Województwa Mazowieckiego o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami na działkach nr ewid. [...]/4 i [...]/2, zlokalizowanych w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...]. Zawiadomieniem z 12 sierpnia 2025 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego przekazał Staroście Płońskiemu wniosek spółki jako organowi właściwemu w sprawie. Nie podzielające stanowiska Marszałka Województwa Mazowieckiego, Starosta Płoński wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

Starosta Płoński wyjaśnił, że wniosek spółki dotyczy przetwarzania poza instalacjami i urządzeniami odpadów o kodach: 17 01 01 (odpady betonu oraz gruzu betonowy z rozbiórek i remontów), 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) i ex 19 12 09 (minerały, np. piasek, kamienie, inne niż pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych). Zgodnie z wnioskiem, "odpady wymienione we wniosku będą wykorzystywane zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami do zasypania i wyrównania nierówności terenu w miejscowości [...], położonych na działkach o numerach ewidencyjnych [...]/4 i [...]/2". Zdaniem Starosty Płońskiego, stanowi to wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk. Oznacza to, że organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa Mazowieckiego na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 4 z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96), a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 31/21 oraz z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OW 39/21). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko spółki, która w sposób jednoznaczny wniosła o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach wypełnienia terenu niekorzystnie przekształconego i powołała się na właściwość Marszałka Województwa Mazowieckiego wynikającą z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08).

Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest:

a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.),

b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,

c) dla instalacji komunalnych,

d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.

W pozostałych przypadkach, do wydawania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, organem właściwym jest starosta. Oznacza to, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Właściwość marszałka województwa została określona na podstawie zamkniętego katalogu.

Rozważenia zatem wymagało, czy przedsięwzięcie dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. Jak wynika z wniosku spółki, masa przekształcanych odpadów będzie wynosiła 450 000 ton. Artykuł 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk). Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że opisane we wniosku spółki planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek Województwa Mazowieckiego, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy. Należy przy tym podkreślić, że obecnie przedmiotem oceny jest wyłącznie właściwość organu wyznaczona przede wszystkim treścią wniosku spółki o wydanie zezwolenia, a nie prawna dopuszczalność wydania tego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie