Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. F. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy, w wyniku złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzję tego samego organu z [...] stycznia 2020 r., mocą której organ ten, działając na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 i art. 13l ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.) nałożył na W. F. karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem wraz z przyczepą .

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że w dniu [...] września 2019 r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego wraz z przyczepą, których łączna masa wynosiła 4800 kg, w tym pojazdu 2800 kg, a przyczepy 2000 kg. Za przejazd nie odnotowano uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ ustalił, że właścicielem pojazdu samochodowego był skarżący, a przyczepy – P. F., który kierował pojazdem w dniu jego zarejestrowania przez urządzenie kontrolne.

Ustalenia te stały się podstawą do wydania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z [...] stycznia 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Organ nie zgodził się z sugestią strony, że posiadaczem pojazdu i przyczepy był P. F., nie zaś skarżący. W ocenie organu pojazd właściciel wydał bez utraty jego posiadania i dlatego nałożono karę na skarżącego. Decyzję tę podpisała D. M. – młodszy kontroler ruchu drogowego, zaznaczając iż działa z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Przesłane w dniu [...] listopada 2020 r. do Sądu upoważnienie dla tej osoby zostało udzielone przez A. O. – pełniącą obowiązki zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Obejmowało ono m. in. załatwianie spraw w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego związanych z kontrolą prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych.

W dniu [...] listopada 2020 r. wpłynęło do Sądu pismo z załącznikiem – kopią upoważnienia udzielonego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego – A. G. dla A. O., do załatwiania w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ramach jego właściwości, wszystkich spraw administracyjnych, tj. w szczególności postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz innych ustaw i przepisów wykonawczych, przepisów prawa międzynarodowego, w tym wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń i innych pism procesowych lub podejmowania innych czynności procesowych. W treści upoważnienia zaznaczono nadto, że obejmuje ono reprezentowanie organu przed sądami administracyjnymi w powyższych sprawach.

Decyzja z [...] czerwca 2020 r. stała się w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13 k ust. 1 pkt 2 i art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110), art. 4 ust. 11 w związku z art. 3 ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie kary, mimo że droga, którą poruszał się pojazd skarżącego jedynie nominalnie była autostradą, a w rzeczywistości nie spełniała takich kryteriów. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niestwierdzenie w protokole tego, czy droga ta była właściwie oznakowana. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w pierwszej instancji podlegały stwierdzeniu nieważności, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja z [...] stycznia 2020 r. została bowiem podpisana przez osobę nieposiadającą do tego stosownego upoważnienia. Uruchomienie postępowania odwoławczego od tak wydanej decyzji i zakończenie go wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia czyni to ostatnie dotkniętym tożsamą wadą.

Nie ulega wątpliwości, że organ administracji może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a k.p.a. W tej sprawie jednak upoważnienie nie zostało udzielone przez organ – Głównego Inspektora Transportu Drogowego, lecz pracownika organu zatrudnionego na stanowisku zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sam potrzebuje niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a k.p.a.). Przepisy ustawy o transporcie drogowym kwestii tej odrębnie nie regulują. Z dokumentów nadesłanych do Sądu wynika, że zastępcy udzielono upoważnienia, jednakże to nie podpis zastępcy widnieje pod decyzją, lecz osoby której zastępca udzieliła dalszego upoważnienia.

Możliwość udzielania dalszego upoważnienia do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnej w art. 268a k.p.a. nie została przewidziana. Przepis ten zastrzega, że to jedynie "organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie (...)". W świetle art. 268a k.p.a. formułowanie dalszych upoważnień, jeżeli odrębny przepis prawa tego nie przewiduje, nie jest dopuszczalne. Organowi administracji wolno przecież, w myśl unormowanej w art. 6 k.p.a. zasady legalizmu, dokonywać tylko takich czynności, do których umocowuje go wyraźnie przepis prawa.

Zastępca Głównego Transportu Drogowego należy do katalogu pracowników obsługujących ten organ i zakres działania zastępcy zależy od tego, w jakim zakresie dysponuje on upoważnieniem do działania w imieniu organu. Przepisy ustawy, w odróżnieniu od bardziej szczegółowych regulacji obowiązujących w odniesieniu do innych kategorii organów, nie wyposażają zastępcy w samoistne kompetencje (zob. choćby na ten temat rozważania zawarte w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06, LEX nr 287979, a dotyczące spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w ramach których kwestię tę uregulowano odmiennie).

Oceny tej nie może zmienić treść statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, bo ten, jako akt wewnętrzny nie może determinować sytuacji prawnej jednostki. Ponadto statut, nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, Monitor Polski z 5 listopada 2012 r., poz. 820.

Podobnie ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (obwieszczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 listopada 2019 r., poz. 57), sporządzonego na podstawie art. 39 ust. 6 – 8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171). Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej, nie zaś kompetencji tego organu. W § 1 ust. 5 pkt 1 – 2 załącznika nr 1 do wspomnianego zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymieniono te czynności, które powierzono zastępcom. W punkcie 1 tego ustępu wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. Zasadnie więc w punkcie 2 określono wprawdzie przykładowy zakres upoważnień, które w imieniu organu zastępca może udzielać zastępca, ale obejmuje on wyłącznie reprezentację organu w postępowaniach, w których organ ten jest stroną, nie zaś wykonywanie kompetencji organu załatwianiu spraw indywidualnych. Wyliczenie to obejmuje bowiem reprezentowanie Głównego Inspektora przed organami administracji publicznej, przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, wojewódzkimi sądami administracyjnymi, sądami powszechnymi i krajowymi organami ścigania, w pracach komisji sejmowych i senackich, komisji prawniczych i konferencji uzgodnieniowych w ramach prac nad projektem aktu prawnego zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów oraz w postępowaniach prowadzonych przez Urząd Zamówień Publicznych, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz Krajową Izbę Odwoławczą.

Umocowanie określonego podmiotu do wydania decyzji administracyjnej wynikać musi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a posługiwanie się upoważnieniem także znajdować musi umocowanie w przepisie ustawy, ewentualnie aktu wykonawczego wydanego na podstawie jednoznacznie sformułowanej delegacji ustawowej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 780/07, LEX nr 447349).

W tej sprawie decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę, której upoważnienia do tej czynności udzielił zastępca Głównego Inspektora Transportu Drogowego, do czego ów zastępca nie był umocowany. Warto dodatkowo zauważyć, że nawet z treści upoważnienia dla zastępcy nie wynika uprawnienie do tego, by udzielał on dalszych upoważnień. Wobec tego D.M. – młodszy kontroler ruchu drogowego nie została upoważniona do podpisania tej decyzji.

Podpisanie decyzji przez tę osobę stanowiło w tej sytuacji działanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma sporu co do tego, że podpisanie decyzji przez osobę do tego nieupoważnioną wyczerpuje podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Niejednoznacznie natomiast kwalifikowana bywa przesłanka wskazanej sankcji (zob. wyrok choćby wyrok NSA w Lublinie z 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 691/95, LEX nr 26790 i wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 475/11, LEX nr 1086880, w których przyjęto że dochodzi wówczas do naruszenia przepisów o właściwości czy wyrok NSA w Katowicach z 18 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2564/95, LEX nr 28969, w którym uznano, że takie rozstrzygnięcie wydane jest bez podstawy prawnej). W tej sprawie Sąd opowiedział się za innym poglądem, a wyrażonym m. in. w wyroku NSA z 17 stycznia 1989 r., sygn. akt I SA 1019/88, ONSA 1990/1/4, z glosą J. Borkowskiego, OSP 1990/5, poz. 252 oraz w doktrynie (zob. w szczególności L. Klat-Wertelecka, Podpis jako element decyzji administracyjnej, Nowe Zeszyty Samorządowe 2007/5/73), zgodnie z którym w tego rodzaju przypadku mamy do czynienia z wadą rażącego naruszenia prawa.

Obowiązek podpisania decyzji przez osobę do tego upoważnioną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji, a wynikających art. 268a k.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Przekroczenie jednoznacznego w swej treści upoważnienia w świetle tych, niebudzących wątpliwości przepisów kodeksu traktować należy jako kwalifikowane, rażące naruszenie prawa.

Wydana na skutek odwołania decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności petryfikowała to naruszenie. Ustalenie to legło u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Na podstawie art. 135 tej ustawy Sąd stwierdził nieważność także decyzji wydanej w pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem wpisu od skargi oraz 270 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem.