I SA/Kr 1371/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-04	
Data wpływu	2022-12-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jarosław Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Waldemar Michaldo
Wiesław Kuśnierz	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Podatek od towarów i usług	
Sygn. powiązane	I GSK 1262/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 75 par. 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
|Sygn. akt I SA/Kr 1371/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 kwietnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo, WSA Wiesław Kuśnierz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 4 kwietnia 2023 r., sprawy ze skargi F. z siedzibą w T., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, z 10 października 2022r. nr SKO.E/4106/13/2022, w przedmiocie określenia należnej do zwrotu wysokości dotacji przyznanej w 2017 r., , , uchyla zaskarżoną decyzję,, zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz strony skarżącej kwotę 7.417,00 zł. ( siedem tysięcy czterysta, siedemnaście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postepowania., ,	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., znak WPW.RPL.3032.37.3.2019 określił należną do zwrotu wysokości dotacji przyznanej w 2017 r. na prowadzenie N. w T., dla której organem prowadzącym jest F. pobranej w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek wniesionego odwołania decyzją z 10 października 2022 r. nr SKO.E/4106/13/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty stwierdzenia okoliczności stanowiących podstawę zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w odniesieniu do kwoty [...] zł i w tym zakresie orzekło, że datą tą jest data 13 lipca 2021 r. tj. data doręczenia pełnomocnikowi strony decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 28 czerwca 2021r. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwrócono uwagę, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia ze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, które decyzją z dnia 15 października 2021 r. znak SKO.E/4106/26/2021 uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 28 czerwca 2021 r., znak WPW.RPL.3032,37.3.2019 określeniu należnej do zwrotu wysokości dotacji przyznanej w 2017 r. na prowadzenie N. w T., dla której organem prowadzącym jest F. pobranej w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy było to, czy poszczególni uczniowie w okresie na jaki została przyznana dotacja posiadali opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju wydane przez uprawniony do tego zespół opiniujący funkcjonujący w przewidzianym prawem składzie. Skoro strona w toku postępowania przedłożyła takie opinie oraz dokumenty potwierdzające, że zespół opiniujący, który je wydał obradował w przewidzianym prawem składzie, to organ prowadzący postępowanie winien ocenić wiarygodność tych dokumentów na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ nie może a priori zakładać, że dokumenty te są fałszywe, względnie że ich przedłożenie nastąpiło w celu wyłudzenia dotacji. Organ dotacyjny nie ma bowiem odpowiednich kompetencji w tym zakresie.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji na ówczesnym etapie nie ustalił kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie tego czy opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci zostały wydane przez zespół opiniujący, w którego skład wchodził lekarz. Postępowanie dowodowe w tym zakresie winno zatem zostać uzupełnione. Organ pierwszej instancji powinien w szczególności przeprowadzić w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dowód z zeznań świadka P.B. dążąc przede wszystkim do ustalenia, czy brał on udział w posiedzeniach zespołu opiniującego działającego w ramach N. w T., a jeżeli tak to kiedy te posiedzenia miały miejsce oraz kiedy powstała dokumentacja potwierdzająca przebieg tych posiedzeń, pod którą widnieje jego podpis. Co więcej organ winien przeprowadzić również dowód z zeznań świadka K.D. dążąc przede wszystkim do ustalenia, z jakich względów na etapie kontroli przedłożone zostały przez nią opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, w których jako członek zespołu został wskazany R.G., skoro dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że nie brał on udziału w posiedzeniach zespołu opiniującego. Organ powinien także skonfrontować dokonane w ten sposób ustalenia z aktami prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Tarnowie postępowania przygotowawczego w sprawie karnej. Jeżeli Prokuratura wyrazi organowi zgodę na dostęp do akt tego postępowania, organ winien w formie adnotacji urzędowej szczegółowo udokumentować przeprowadzoną kwerendę tych akt. W szczególności organ powinien wykazać, jakie dokumenty w toku tego postępowania zostały zgromadzone, oraz dokonać odpisu tych z nich, które mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., znak WPW.RPL.3032.37.3.2019 wskazało, że na etapie kontroli przeprowadzonej w 2018 r. przez kontrolowany podmiot przedłożone zostały opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju wydane przez zespół orzekający, w skład którego wchodził R.G. Z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Tarnowie wynika natomiast że R.G. nie uczestniczył w zespole orzekającym o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci ani w 2016 ani w 2017 roku. Organ wskazał, że co prawda z zabezpieczonego przez Policję materiału dowodowego wynika, ze w zespole orzekającym uczestniczył P.B., niemniej jednak skoro na etapie kontroli przedstawione zostały opinie wskazujące jako członka składu orzekającego R.G., a lekarz ten nie uczestniczył w pracach tego zespołu to należy stwierdzić, że opinie te zostały wydane bez udziału lekarza, a więc z naruszeniem prawa, w celu wyłudzenia dotacji. Tym samym organ przyjął, że należna do zwrotu dotacja wynosi [...] zł wskazując, że kwota ta stanowi sumę kwot [...] zł oraz [...] zł.

W stosunku do kwoty [...] zł organ podkreślił, że obowiązek zwrotu tej kwoty wynika z zaleceń pokontrolnych sformułowanych w wyniku kontroli przeprowadzonej w styczniu i lutym 2018 r. Organ ustalił wówczas, że liczba dzieci zgłoszona do dotacji została zawyżona o 100. Organ wskazał, że imienne zestawienie dzieci uwzględnione w trakcie rozliczeń z podziałem na poszczególne miesiące znajduje się w aktach sprawy. Niezależnie od tego organ zaznaczył, że dzieci te posiadały opinie wystawione przez zespół orzeczniczy, w skład którego wchodził R.G. Z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Tarnowie wynika natomiast że R.G. nie uczestniczył w zespole orzekającym o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci ani w 2016 ani w 2017 roku.

Organ podkreślił, że wydając decyzję opierał się na całym zgromadzonym materiale dowodowym, a kluczowy dowód w sprawie stanowiły dokumenty przedstawione przez Organ prowadzący w toku kontroli w 2018 roku. Skoro podstawę pobrania dotacji stanowiły właśnie te opinie, a contrario podstawy do pobrania dotacji nie mogły stanowić opinie ujawnione przez Organ I instancji w okresie późniejszym, podczas innej kontroli. Zdaniem organu pierwszej instancji oczywiste było, że protokoły z posiedzeń przedstawione przez Stronę po 3 latach wraz z pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. nie mogły stanowić wiarygodnego materiału dowodowego. Prezydent Miasta Tarnowa nie znalazł podstaw by własne ustalenia dokonane w wyniku dwóch kontroli uznać za nieprawidłowe, tym bardziej, że jedną z kontroli przeprowadził wspólnie z profesjonalnym organem tj. Policją. To właśnie ustalenia tej kontroli stanowiły podstawę do zwiększenia kwoty przypisanej do zwrotu. W ocenie Prezydenta Miasta Tarnowa przedłożenie przez organ prowadzący opinii, w których figuruje P.B. nie może być kwalifikowane jako omyłka pisarska. Gdyby taka omyłka występowała, Organ prowadzący podniósłby to w pismach. Prezydent Miasta Tarnowa podkreślił, że składane przez Organ prowadzący oświadczenia, że jedynymi opiniami, które funkcjonują w obrocie prawnym N. są opinie, w których w skład zespołu orzekającego wchodził P.B. nie było zgodne z prawdą, gdyż w aktach prowadzonego postępowania przygotowawczego przez Komendę Miejską Policji [...] znajdował się oryginał opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju datowany na dzień 26 stycznia 2017 r., w której jako członek zespołu widniał R.G. (dot. dziecka S.W. — opinia nr [...] karta akt sprawy 887-888 oraz opinia nr [...] z dnia 29 grudnia 2016 r. wydana dla dziecka D.W. ). W ocenie organu I instancji z dokumentacji Poradni usunięto opinie z R.G., w dokumentacji Poradni pojawiły się nowe opinie z P.B., podpisy na wielu dokumentach zostały podrobione, a teczki niektórych dzieci usunięto lub zastąpiono teczką innego dziecka. W odniesieniu do tej kwoty organ wskazał, że po uwzględnieniu dokonanych przez Organ prowadzący wpłat oraz sposobu ich rozliczenia, do zwrotu pozostaje kwota [...] zł.

W stosunku do kwoty [...] zł organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dotacja w tym zakresie została pobrana nadmiernie, gdyż na etapie kontroli przeprowadzonej w 2018 r. przez kontrolowany podmiot przedłożone zostały opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju wydane przez zespół orzekający, w skład którego wchodził R.G. Z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Tarnowie wynika natomiast że R.G. nie uczestniczył w zespole orzekającym o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci ani w 2016 ani w 2017 roku. Ze wskazanych wyżej przyczyn organ odmówił także wiarygodności opiniom, na których jako członek zespołu orzekającego widniał P.B. Organ podkreślił, że skoro Prezydentowi Miasta Tarnowa do kontroli przedłożono opinie poświadczające nieprawdę, w których widniało nazwisko R.G., a następnie opinie te usunięto z dokumentacji Poradni, zasadne było żądanie zwrotu dotacji.

W niniejszym przypadku materialnoprawną podstawą wydanej decyzji był art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

W orzecznictwie wskazuje się, że instytucja dotacji stanowi rodzaj wydatku budżetowego określany jednostronnie, przez podmiot dotujący w imieniu państwa, na rzecz podmiotu dotowanego, udzielanego w celu uzupełnienia brakujących środków na finansowanie działalności mającej znaczenie dla interesu ogólnego, uwarunkowanego, w ściśle określonej wysokości, i bezzwrotnego. Dotacje są podstawowym rodzajem wydatków redystrybucyjnych budżetu państwa (wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 stycznia 2018 r. I SA/Lu 948/17). W niniejszym przypadku sprawa dotyczy zwrotu dotacji oświatowej. Do ustalenia zatem czy w sprawie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości należy skonfrontować ustalenia faktyczne z treścią art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Przepis ten został co prawda uchylony na podstawie art. 80 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), niemniej jednak, biorąc pod uwagę fakt, iż obowiązek zwrotu dotacji wynika z mocy prawa, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny, należy stwierdzić, że kwestia nienależytego wykorzystania oraz zwrotu dotacji winna zostać oceniona według stanu prawnego obowiązującego w dniu wykorzystania dotacji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r. Iľ SAIPo 819/18).

W niniejszym przypadku podstawową przesłanką, dla której organ pierwszej instancji zakwalifikował dotację w wysokości określonej w sentencji decyzji jako dotację nienależnie pobraną był fakt, iż na etapie kontroli przeprowadzonej w 2018 r. przez kontrolowany podmiot przedłożone zostały opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju wydane przez zespół orzekający, w skład którego wchodził R.G. Z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Tarnowie wynika natomiast że R.G. nie uczestniczył w zespole orzekającym o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci ani w 2016 ani w 2017 roku. Organ przyjął zatem, że w przypadku dzieci uczęszczających do placówki opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju zostały wydane bez udziału lekarza.

Pełnomocnik Strony na etapie prowadzonego przez organ postępowania konsekwentnie twierdził, że jedynymi opiniami które funkcjonują w obrocie prawnym są opinie, w których w skład zespołu orzekającego wchodził P.B. Organ pierwszej instancji zanegował to stanowisko przyjmując, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, na których jako członek zespołu orzekającego widniał P.B. nie mogły zostać uznane jako wiarygodny materiał dowodowy. Zdaniem organu pierwszej instancji okolicznością przemawiającą za brakiem wiarygodności tych opinii jest fakt, iż nie zostały one udostępnione na etapie kontroli placówki przeprowadzonej przez Urząd Miasta Tarnowa w 2018 roku. W aktach sprawy znajdują się co prawda kopie protokołów z posiedzeń zespołu opiniującego, które zostały przedstawione przez pełnomocnika Strony pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r., a pod którymi widnieje podpis wraz z pieczątką imienną P.B., niemniej jednak także one w ocenie organu pierwszej instancji nie mogą stanowić wiarygodnego materiału dowodowego.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji swymi kategorycznymi ocenami wykroczył poza granice niniejszej sprawy. Organ w toku postępowania administracyjnego nie ma bowiem kompetencji do oceniania tego, czy, a jeżeli tak to które dokumenty zostały podrobione, formułowania wniosków co do tego, że dokumentacja została ukryta lub usunięta, względnie czy w sprawie doszło do popełnienia przestępstw przez wskazane w uzasadnieniu decyzji z imienia i nazwiska osoby.

Kolegium nie neguje tego, że w niniejszej sprawie mogło dojść do spełnienia znamion różnych czynów zabronionych, przy czym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji brak jest podstaw do tego aby formułować jakiekolwiek oceny w tym zakresie oraz by mogły one mieć wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dokonanie tego typu ocen należy bowiem do domeny prawa i postępowania karnego. Jeżeli po wydaniu decyzji okaże się, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, będzie istniała wówczas podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że gromadzenie dowodów w sprawie było wieloetapowe. Sam fakt, że na etapie prowadzonej "przez Urząd Miasta Tarnowa kontroli w 2018 r. określone dokumenty nie zostały przedstawione, nie oznacza, że tylko z tego powodu można odmówić wiarygodności dowodom przedstawianym na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Dotyczy to w szczególności opinii, w których w składzie zespołu orzekającego wskazany był P.B. oraz protokołów z posiedzeń zespołu orzekającego. Gdyby przyjąć podejście zaprezentowane w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, to w takiej sytuacji prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego na etapie postępowania administracyjnego byłoby całkowicie zbędne. Stanowisko to jest zatem błędne i nie może zostać zaakceptowane przez organ odwoławczy.

Kolegium nie podzieliło w całości ocen sformułowanych przez organ pierwszej instancji, niemniej jednak w jej ocenie zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Aby ustalić, czy dotacja została pobrana należnie, w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na treść przytoczonego wyżej art. 90 ust. la ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dotacja przysługuje na "każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju". Dla objęcia dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju niezbędne jest wydanie opinii przez zespół opiniujący działający w ramach publicznej lub niepublicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej. Jak się wskazuje w doktrynie, ustawa o systemie oświaty wprost przewiduje wyłącznie zaskarżanie orzeczeń poradni publicznych w sprawach wymienionych w art. 7 lb ust. 3, z czego a contrario wynika, że od wymienionej w tym samym przepisie opinii o potrzebie wczesnego wspomagania dziecka odwołanie jest niedopuszczalne, opinia taka nie jest bowiem decyzją administracyjną i nie stosuje się w tym zakresie k.p.a. (tak M. Pilich [w:] Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2015, art. 71(b) LEX el.). W podobnym tonie wypowiada się także orzecznictwo wskazując, że opinia ta jest aktem objętym zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona kierowana do indywidualnego podmiotu, ma charakter władczego, jednostronnego działania zespołu orzekającego oraz wywołuje określone konsekwencje w sferze praw opiekunów dziecka, uniemożliwiając skorzystanie z tej szczególnej formy pomocy systemu oświaty. Stanowi bowiem podstawową przesłankę umożliwiającą powołanie zespołu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a brak opinii wskazującej na potrzebę wczesnego wspomagania zamyka możliwość podjęcia starań o objęcie dziecka tą formą wsparcia.

Bezpośrednią konsekwencją przyjęcia stanowiska, że opinia taka nie jest decyzją i nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest to że do takiej opinii nie będą miały zastosowania przewidziane w Kodeksie konsekwencje wynikające chociażby z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), czy zasady res iudicata (mającej swą normatywną podstawę w art. 156 S 1 pkt 3 k.p.a. wskazującym na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). Oznacza to, że w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych, w przypadku stwierdzenia wadliwości na etapie wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju brak jest podstaw do przeprowadzania odpowiedniego postępowania nadzwyczajnego (np. wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności) ani też nie można wykluczyć istnienia w obrocie prawnym dwóch różnych opinii, wydanych przez różne zespoły orzekające w odniesieniu do tego samego dziecka. Opinia taka jako dokument urzędowy cieszy się przy tym domniemaniem wynikającym z art. 76 § 1 k.p.a. właściwym dla dokumentów urzędowych. Tym samym opinia taka stanowi nie tylko dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone, ale też korzysta z domniemania, że została wydana zgodnie z przepisami prawa przez powołany do tego organ w przewidzianej prawem procedurze. Nie wyklucza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko autentyczności i treści takiego dokumentu - również w zakresie trybu jego wydania - za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych (tak w odniesieniu do paszportu jako dokumentu urzędowego - wyrok NSA z dnia 1 1 stycznia 2022 r. Il OSK 1754/21).

W niniejszym przypadku procedura wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju została w sposób zupełny uregulowana w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173 poz. 1072). Biorąc pod uwagę treść przepisów zawartych w tym rozporządzeniu należy stwierdzić, że organem właściwym do wydania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju jest zespół orzekający działający w ramach publicznych i niepublicznych poradni psychologicznopedagogicznych (tak art. 7 lb ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty w związku z 2 ww. rozporządzenia). Zespoły powołuje dyrektor poradni (S 4 ust. 1 ww. rozporządzenia). W skład zespołu wchodzą: 1) dyrektor poradni lub upoważniona przez niego osoba - jako przewodniczący zespołu; 2) psycholog, pedagog oraz lekarz (§ 4 ust. 2 ww. rozporządzenia). Wniosek o wydanie orzeczenia albo opinii wraz z dokumentacją przewodniczący zespołu kieruje do członków zespołu oraz ustala termin posiedzenia zespołu (§ 6 ust. 8 rozporządzenia). Przewodniczący zespołu zawiadamia wnioskodawcę o terminie posiedzenia zespołu. Wnioskodawca może wziąć udział w posiedzeniu zespołu i przedstawić swoje stanowisko (§ 6 ust. 10 rozporządzenia). Zespół wydaje orzeczenie oraz opinię większością głosów (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Z posiedzenia zespołu sporządza się protokół. Protokół zawiera w szczególności informację o podjętym rozstrzygnięciu wraz z uzasadnieniem oraz informację o zgłoszonym przez członka zespołu innym stanowisku dotyczącym podjętego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem. Protokół podpisują przewodniczący i członkowie zespołu (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Orzeczenie i opinię przygotowuje członek zespołu wyznaczony przez przewodniczącego (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Orzeczenie albo opinię doręcza się wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia posiedzenia zespołu (§ 16 ust. 1 rozporządzenia).

Biorąc pod uwagę ustalenia wynikające z akt sprawy należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku w istocie żaden z powyższych przepisów regulujących tryb wydania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka nie został spełniony. Dotyczy to zarówno opinii, w których w składzie zespołu orzekającego został wymieniony R.G. jak i opinii, w których w składzie zespołu orzekającego został wymieniony P.B.. Wbrew bowiem stanowisku pełnomocnika odwołującego nie można przyjąć, jakoby jedynymi opiniami wydanymi przez N., których wydanie poprzedzone było posiedzeniem zespołu, z którego zgodnie z właściwymi przepisami sporządzono protokół, są opinie wydane przez zespół orzekający, w skład którego wchodził P.B.. W toku prowadzonego postępowania pozyskano bowiem oryginał opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju datowany na dzień 26 stycznia 2017 r., w której jako członek zespołu widniał R.G. (dot. dziecka S.W. — opinia nr [...] karta akt sprawy 887-888 oraz opinia nr [...] z dnia 29 grudnia 2016 r. wydana dla dziecka D.W. - karta akt sprawy 936-937). Co więcej kserokopia opinii nr [...] z dnia 29 grudnia 2016 r. wydanej dla dziecka D.W. przez N. w T. została przedłożona na wezwanie Prokuratury Rejonowej w Tarnowie przez Stowarzyszenie X. prowadzące N. w T. Tym samym stanowisko pełnomocnika strony jakoby opinie, w których jako lekarz został wskazany R.G. nie występowały w obiegu prawnym jest niezgodne z prawdą. Jak już wyżej wskazano, sam fakt, że w odniesieniu do danego dziecka wydano dwie różne opinie, przez różny zespół orzekający nie wyklucza możliwości pobrania dotacji na takie dziecko. Ważne jest jednak przy tym aby przynajmniej jedna z tych opinii została wydana w sposób zgodny z przytoczonymi wyżej przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. Takimi opiniami nie mogą być z pewnością opinie, w których w składzie zespołu orzekającego występował R.G. Jak bowiem wynika ze złożonych w trakcie postępowania przygotowawczego zeznań R.G. w charakterze świadka z dnia 8 września 2020 r., nigdy nie był on członkiem zespołu wydającego opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, żadnych dzieci nie badał i nie wie dlaczego jego nazwisko jest w dokumentach. Żadnego dziecka nie opiniował i nie brał udziału w spotkaniach zespołu orzekającego.

Takimi opiniami nie mogą być także opinie wydane przez zespół orzekający, w którym widniał P.B.. Podkreślono, że w niniejszym przypadku w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na formalne powołanie zespołu orzekającego w ramach.

N. w T. Tym samym nie została spełniona dyspozycja § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skoro przepis ten przyznaje dyrektorowi poradni kompetencję do powołania zespołu orzekającego, to nie można przyjąć jakoby powołanie takiego zespołu mogło nastąpić w sposób dorozumiany. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że wskazani na opiniach jak i w protokołach z posiedzeń zespołu orzekającego jego domniemani członkowie nie wiedzieli w ogóle, że zostali do niego powołani lub też wprost zanegowali swój udział w pracach takiego zespołu. Jak zeznał P.B.: "Ja nigdy nie byłem mianowany "członkiem zespołu Diagnostyczno-Terapeutycznego N. w T.", chyba że przyjąć, że mój udział w tych spotkaniach jest równoznaczny z udziałem w Zespole".

Jak zeznała K.B.: "Ja nigdy nie byłam członkiem zespołu diagnostyczno-terapeutycznego N. w T. Nie brałam udziału w diagnozowaniu dzieci. Diagnozowałam tylko te kilka dzieci, które miałam w przedszkolu nr [...] w T., z tym, że nie pamiętam dokładnej liczby dzieci." "Ja nigdy nie byłam w zespole orzekającym, ja nie diagnozowałam dzieci, których nazwiska widnieją na okazanych mi dokumentach. Ja nie wiedziałam, że moje nazwisko zostało umieszczone na opiniach o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju ( ... ) lekarza P.B. nie kojarzę. Ja nie uczestniczyłam w jakichkolwiek spotkaniach dotyczących diagnozowania dzieci. Nie wiem czy takie spotkania się odbywały. Jeżeli na danych opiniach o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju zostało wpisane moje nazwisko to odbyło się to bez mojej wiedzy". Dodatkowo, jak oświadczyła K.B. w piśmie z 26 stycznia 2022 r., nie była/nie uczestniczyła w zespole diagnostyczno-terapeutycznym N. w T. Podpis, który widnieje na ostatniej stronie każdego protokołu należy do niej. Podpisując dokumenty nie była świadoma, że są to protokoły rozpatrujące wnioski dotyczące wydania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Znała i pracowała tylko z dziećmi z Przedszkola- Nr [...] w - T. Dla nich przygotowywała opinie. Dzieci, z którymi pracowała to: A.K., W.V., A.M., D.W., A.F., W.K., N.M. Nie pamięta dat, w których składała podpisy na dokumentach. Podpisywała je w budynku Poradni, często w pośpiechu, na prośbę p. K.D., która tłumaczyła, że są niezbędne do dokumentacji poradni.

Jak zeznała A.K. odpowiadając na pytanie czy była członkiem Zespołu Diagnostyczno-Terapeutycznego w N. odpowiedziała "nigdy nie spotkaliśmy się w takim zespole. Te dzieci, które np. były u mnie, ja pisałam krótką opinię na ich temat. Czyli jak funkcjonują, jakie mają problemy, ocenę poznawczą. Moja rola w tym zespole ograniczała się tylko do tego. Nigdy fizycznie się nie spotkaliśmy, nie wiem nawet kto tam był w tym zespole". "Nic nie decydowałam, nie orzekałam tylko podawałam opis funkcjonowania dziecka poznawczego i społecznego". Oświadczyła także, że nie zna osoby o danych P.B.. Nie zna także R.G. Dodatkowo A.K. pismem z 25 stycznia 2022 r. wyjaśniła m.in., że w dokumentacji widnieje jako członek zespołu, bo tak pracowała i pełniła wolontariat jako psycholog w N., choć nigdy nie spotkali się fizycznie i faktycznie w takim zespole posiedzeniowym. Podkreśliła, że nie zna P.B. osobiście, wyjaśniła że jest psychologiem a nie pedagogiem. Jej podpis na dokumentacji uwarunkowany był zasadnością podpisania się pod opiniami dzieci, które miały z nią spotkanie i informacjami sporządzonymi na podstawie przebiegu spotkania. Na tych protokołach są przede wszystkim opinie neurologopedyczne. Protokoły są zbiorcze i zawierają dane kilkorga dzieci, w tym pojedyncze przypadki, które miały z nią konsultację psychologiczną. Nadmieniła, Ze konsultowała następujące dzieci: J.B. (nie jest pewna), W.B., M.P., K.S., M.W., L.R., A.U., U.C., J.C., B.C., J.S. Pozostałych dzieci nie zna. Podkreśliła, że składając swój podpis odpowiada jedynie za dziecko, które było przez nią konsultowane. Nigdy nie potwierdzała postanowienia o wydaniu opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju tylko potwierdzała dane z opinii dotyczące konkretnego dziecka. Fizycznie, jako zespół, nie spotkali się w takim gronie. Swój podpis składała w obecności K.D. jako formalność w stosunku do opinii o konkretnym dziecku. Zaznaczyła, że "podpis na ostatniej stronie nie był wprost proporcjonalny do dat rzekomych posiedzeń, tak bynajmniej mi się wydaje". Podpisy były złożone w poradni N., niekiedy w pośpiechu wynikającego z dobrych intencji Pani K. o udzieleniu wsparcia potrzebującym dzieciom.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności należy stwierdzić, że w N. w T. w istocie nie funkcjonował zespół orzeczniczy uprawniony do wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.

Skoro taki organ nie funkcjonował, to podpisane przez Dyrektora tej Poradni opinie nie mogą stanowić podstawy do pobrania dotacji na podstawie art. 90 ust. 1 a ustawy o systemie oświaty. Organ ten jest bowiem organem kolegialnym, co implikuje sposób jego działania i podejmowania przez niego rozstrzygnięć. Podkreślić należy, Ze zgodnie z § 6 ust. 8 rozporządzenia wniosek o wydanie orzeczenia albo opinii wraz z dokumentacją przewodniczący zespołu kieruje do członków zespołu oraz ustala termin posiedzenia zespołu, natomiast zgodnie z § 6 ust. 10 rozporządzenia przewodniczący zespołu zawiadamia wnioskodawcę o terminie posiedzenia zespołu. Wnioskodawca może wziąć 9 udział w posiedzeniu zespołu i przedstawić swoje stanowisko. Przytoczone wyżej przepisy wskazują, że złożony wniosek o wydanie stosownej opinii winien być przekazany każdemu z członków zespołu, natomiast samo rozstrzygnięcie winno zapaść na kolegialnym posiedzeniu, w którym udział mógł wziąć również wnioskodawca. Tym samym każdy z członków zespołu winien brać aktywny udział w wydawaniu finalnego rozstrzygnięcia w odniesieniu do każdego z opiniowanych dzieci. Jak natomiast wynika z zeznań P.B., "spotkania odbywały się bez udziału dzieci", "dzieci tych (dla których okazano opinie, w których P.B. występował w składzie zespołu orzekającego — przyp. Kolegium) nigdy nie widziałem". Z powyższych ustaleń wynika zatem, że zespół nigdy nie zebrał się w składzie widniejącym w treści protokołów oraz na wydanych opiniach. Zarówno A.K. jak i K.B., mimo że zostały one wskazane jako członkinie zespołu orzekającego, zeznały, że nie znają P.B., który rzekomo miał orzekać wraz z nimi w składzie tego zespołu. Spotkania, o których wspomina w swoich zeznaniach P.B. z pewnością nie mogły być posiedzeniami zespołu, o których mowa w § 6 ust. 8 i 10 rozporządzenia, gdyż w aktach brak jest jakiejkolwiek informacji o zapewnieniu Wnioskodawcy możliwości udziału w posiedzeniu takiego zespołu, a obecność na takim posiedzeniu nie została odnotowana w przypadku żadnego z Wnioskodawców. Ze złożonych przez nie zeznań i oświadczeń wynika ponadto, że samo podpisanie przez nie protokołów z posiedzeń zespołu nastąpiło w okolicznościach podważających wiarygodność tych dokumentów. Jak oświadczyła A.K., swój podpis składała w obecności Pani K.D. jako formalność w stosunku do opinii o konkretnym dziecku. Zaznaczyła, że "podpis na ostatniej stronie nie był wprost proporcjonalny do dat rzekomych posiedzeń, tak bynajmniej mi się wydaje". Podpisy były złożone w poradni N., niekiedy w pośpiechu wynikającego z dobrych intencji Pani K. o udzieleniu wsparcia potrzebującym dzieciom. Jak natomiast wskazała K.B., nie pamięta dat, w których składała podpisy na dokumentach. Podpisywała je w budynku Poradni, często w pośpiechu, na prośbę p. K.D., która tłumaczyła, że są niezbędne do dokumentacji poradni.

Co więcej, sposób podejmowania rozstrzygnięć przez zespół został wskazany w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a tym sposobem jest głosowanie większością głosów. W niniejszym przypadku akta prawy nie wskazują, aby takie głosowania w odniesieniu do poszczególnych dzieci w ogóle się odbywały. Co więcej, zarówno K.B. jak i A.K. zanegowały swój udział w diagnozowaniu poszczególnych dzieci, dla których opinie zostały wydane, za wyjątkiem tych, z którymi bezpośrednio prowadziły zajęcia.

W niniejszym przypadku w aktach sprawy brak jest także dowodów potwierdzających doręczenie opinii wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia posiedzenia zespołu. Jest to o tyle istotne, że w wielu zeznaniach złożonych przez rodziców dzieci uczęszczających do placówki zostało wskazane, że opinie te były doręczane bezpośrednio przez przedstawicieli Poradni w ich domach wiele miesięcy po dacie rzekomego posiedzenia zespołu. Tym samym w przypadkach tych doszło do naruszenia § 16 ust. 1 rozporządzenia. Uchybienie to, ze względu na brak przewidzianej dla opinii drogi do jej zaskarżenia nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu należy stwierdzić, że co do zasady nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie są zasadne zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dowodów samodzielnie, poprzez m.in. przesłuchanie pod rygorem odpowiedzialności karnej, świadków P.B. czy K.D. Kolegium wskazując na ten dowód w poprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej nie dysponowało zeznaniami tych osób w ramach postępowania przygotowawczego prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Tarnowie. Nie budzi wątpliwości, że dowód taki może zostać wykorzystany w ramach postępowania administracyjnego, a tym samym brak było jakichkolwiek podstaw do tego aby w ramach postępowania administracyjnego dowód ten był powielany.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący braku przedłożenia do akt sprawy wszystkich dokumentów zalegających w aktach postępowania przygotowawczego prowadzonego do sygn. akt [...] i przeprowadzenia z nich wnioskowanych przez stronę dowodów.

Z punktu widzenia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy dzieci, na które pobrana została dotacja były dziećmi "objętymi wczesnym wspomaganiem rozwoju" w rozumieniu art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty, a tym samym czy posiadały opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju wydane w sposób zgodny z przewidzianymi prawem wymaganiami. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie pozwoliło na wykazanie, że w N. w T. w istocie nie funkcjonował zespół orzekający jako kolegialny organ uprawniony do podejmowania rozstrzygnięć w sprawie wydania takich opinii, a tym samym sporządzone przez Poradnię dokumenty "opinie" nie mogą być podstawą do pobrania dotacji oświatowej. Potwierdzają to w szczególności zeznania i oświadczenia składane przez domniemanych członków tego zespołu tj. A.K. oraz K.B.

Mimo, że nie były to jedyne wady w dokumentacji Poradni (przykładowo Kolegium podziela ocenę organu I instancji, że skoro w domniemanych posiedzeniach zespołu udokumentowanych protokołem nr [...] z dnia 29 września 2016r., protokołem nr [...] z dnia 3 listopada 2016 r. oraz protokołem nr [...] z dnia 29 grudnia 2016 r. nie brał udziału pedagog to skład zespołu nie odpowiadał treści § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, a tym samym brak było podstaw do wydania opinii przez taki zespół), niemniej jednak samo ich stwierdzenie nie wpływa na treść rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie Kolegium nie neguje, że część dokumentacji przedstawionej przez Poradnię mogła zostać sfałszowana. Wskazuje na to chociażby opinia biegłego grafologa pozyskana w toku postępowania przygotowawczego. Organy administracji publicznej nie są jednak władne do przesądzania tej kwestii. Jest to bowiem domena postępowania karnego. Z tego też względu ewentualna fałszywość dokumentacji, w tym podpisów składanych rzekomo przez rodziców dzieci uczęszczających do placówki nie miała wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zdaniem Kolegium zasadny jest natomiast zarzut pełnomocnika strony dotyczący wadliwego wskazania daty stwierdzenia okoliczności, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, od której zależy rozpoczęcie naliczania odsetek - daty 28 października 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego ( ... ) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Data 28 października 2020 r. nie jest datą jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w szczególności wskazującego na stwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lecz jest to tylko "data przekazania ustaleń" przez Wydział Audytu i Kontroli Urzędu Miasta Tarnowa do Wydziału Podatków i Windykacji Urzędu Miasta Tarnowa. Zgodzić się należy z pełnomocnikiem strony oraz przywołanym w treści odwołania orzecznictwem, że pojęcie "stwierdzenie" należ y rozumieć jako rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracji I instancji . Z tą bowiem chwilą w sposób kategoryczny następuje konkretyzacja nieprawidłowo naliczonej kwoty dotacji lub kwoty dotacji pobranej nienależnie (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2008 r. V SAJWa 544/08). W niniejszym przypadku jako początkową datę naliczenia odsetek należało zatem przyjąć datę przypadającą po upływie 15 dni od dnia doręczenia pełnomocnikowi strony decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 czerwca 2021 r. Mimo że decyzja ta została uchylona na skutek decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia 15 października 2021 r. to jednak stanowiła ona wyrażone względem strony stwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę do zaktualizowania się wynikającego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Na to rozstrzygnięcie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w której zarzucono:

I. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wyłącznie przez Organ II instancji ustaleń faktycznych (błędnych), że w N. w T. nie funkcjonował zespół orzekający uprawniony do wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, podczas, gdy okoliczność funkcjonowania ww. zespołu została wykazana na etapie postępowania przed Organem I instancji, w tym dowodami z dokumentów, w postaci protokołów z posiedzeń, stanowiących podstawę wydania opinii, a które to protokoły nie zostały zakwestionowane przez Organ I instancji w zakresie procedury opisanej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych z dnia 18 września 2008 roku (Dz. U. z 2008 r., nr 173, poz. 1072), zaś skarżącej nie umożliwiono wypowiedzenia się na temat dokonanych przez Organ II instancji wadliwych ustaleń w zakresie rzekomego nie funkcjonowania zespołu orzekającego, które pojawiły się po raz pierwszy na etapie postępowania przed Organem II instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

II. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 2, § 6 ust. 8 i 10 oraz § 7 ust. 1, 3-4 oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych z dnia 18 września 2008 roku (Dz.U. z 2008 r., nr 173, poz. 1072) poprzez dokonanie nieprawidłowej, sprzecznej z zasadą prawdy materialnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem faktycznym, że :

a. w N. w T. nie funkcjonował zespół orzekający uprawniony do wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dowodom z dokumentów, niekwestionowanym przez Organ I instancji (w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 roku pełnomocnik skarżącej wskazywał, że w razie wątpliwości oryginały protokołów z posiedzeń mogą zostać okazane przez stronę na żądanie Organu I instancji) przez uznanie, że nie zostały spełnione warunki funkcjonowania ww. zespołu wynikające z ww. rozporządzenia, w tym że w poradni nie funkcjonował zespół orzekający, że nie został powołany przez dyrektora poradni, że w skład zespołu nie wchodziły osoby o określonych przepisami rozporządzenia kwalifikacjach, że orzeczenie nie zostało wydane większością głosów, że z posiedzenia zespołu nie został sporządzony protokół, podczas gdy powołanie zespołu orzekającego oraz Jego funkcjonowanie potwierdzają przedłożone w postępowaniu przed Organem I instancji protokół nr [...] z dnia 29 września 2016 roku, protokół nr [...] z dnia 3 listopada 2016 roku, protokół nr [...] z dnia 29 grudnia 2016 roku, protokół nr [...] z dnia 26 stycznia 2017 roku, protokół nr [...] z dnia 16 lutego 2017 roku, protokół nr [...] z dnia 16 marca 2017 roku, protokół nr [...] z dnia 4 kwietnia 2017 roku oraz protokół nr [...] z dnia 5 kwietnia 2017 roku (przedłożone wraz z pismem z dnia 8 kwietnia 2021 roku), zaś autentyczność podpisów członków zespołu orzekającego złożonych na ww. protokołach nie została przez żadnego z członków ww. zespołu zakwestionowana;

III. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji mimo zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Organ I instancji we własnym zakresie i poprzestaniu na wykonaniu fotokopii części (wybiórczej) dokumentacji zgromadzonej w aktach postępowania przygotowawczego nadzorowanego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie (sygn. akt [...]), pomimo że:

a. zawieszone postępowanie przygotowawcze nadzorowane przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie (sygn. akt [...]) toczy w sprawie (in rem - nikomu nie postawiono zarzutów), zatem brak jest podstaw do stanowczych twierdzeń o wynikach postępowania przygotowawczego, a materiał dowodowy gromadzony w ww. postępowaniu przygotowawczym nie został zweryfikowany w postępowaniu sądowym, nie została wydana żadna decyzja procesowa poza postanowieniem o zawieszeniu postępowania,

b. organy administracji publicznej obowiązane są do przeprowadzenia postępowania dowodowego samodzielnie i nie są związane wynikiem postępowania przygotowawczego, niezależnie od tego jaką decyzją procesową się zakończy,

c. Organ II instancji w pierwszej decyzji, z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt SKO.E/4106/26/2021, zobowiązał Organ I instancji do przeprowadzenia dowodów samodzielnie, poprzez m.in. przesłuchanie, pod rygorem odpowiedzialności karnej świadków P.B. czy K.D., czego Organ I instancji nie uczynił;

IV. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. IV. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 83 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji mimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego z osobowych źródeł dowodowych, wbrew zasadzie bezpośredniości, tj.:

a. zaniechanie wezwania w charakterze świadków i osobistego przesłuchania m.in. A.K., K.B., P.B. oraz R.G.,

b. nie pouczenie osób składających oświadczenia na piśmie na wezwanie Organu I instancji o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania,

c. nie umożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu dowodowym z osobowych źródeł dowodowych, w tym zadawania pytań świadkom,

d. poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy z osobowych źródeł dowodowych, z którymi Organ I instancji nie zetknął się bezpośrednio;

V. f naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. a contrario w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 83 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji i oparcie ustaleń faktycznych na pisemnych oświadczeniach (wyjaśnieniach) m.in. A.K. oraz K.B. z dnia 25 stycznia 2022 roku oraz 26 stycznia 2022 roku, które to wyjaśnienia złożone zostały w wyniku sugerujących odpowiedź wezwań do złożenia wyjaśnień z dnia 19 stycznia 2022 roku oraz zawierających sugestię ścigania karnego adresatów wezwań, które to wyjaśnienia pozostają niespójne, nielogiczne i niewiarygodne w kontekście m.in. podpisów składanych przez A.K. oraz K.B. pod protokołami z posiedzeń zespołu N. w T., mimo że uzyskanie takich wyjaśnień nie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem zasadą powinno być bezpośrednie przeprowadzenie dowodu i osobiste przesłuchanie ww. osób przez Organ I instancji;

VI. naruszenie art. 7b k.p.a. o contrario w zw. z art. 20 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w zw. żart. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, mimo dokonania ustaleń faktycznych w sprawie w ramach rzekomej, wskazywanej przez Organ I instancji "wspólnej kontroli z Policją" (?) (vide: str. 41 oraz str. 48 decyzji Organu I instancji z dnia 10 czerwca 2022 roku), tj. Komendą Miejską Policji w Tarnowie, pomimo że Komenda Miejska Policji nie jest organem administracji publicznej oraz do jej właściwości nie należy kontrola wydatkowania dotacji oraz prowadzenie postępowania administracyjnegow przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, a ponadto, postępowanie przygotowawcze nadal jest prowadzone, nie zostało zakończone, nikomu nie postawiono jakichkolwiek zarzutów;

VII. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. wzw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 4 uchwały Nr XLVII/514/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 28 grudnia 2017 roku (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r., poz. 393) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji i posłużenie się do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia nieprawidłowo (sprzecznie z prawem) pozyskanego materiału dowodowego (z przekroczeniem zakresu czasowego upoważnienia wydanego przez Prezydenta Miasta Tarnowa K.P.) w postaci wydruków fotokopii opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, poświadczonych za zgodność z oryginałem na dzień 28 października 2020 roku, których źródło pozyskania przez Organ I instancji w 2020 roku nie jest skarżącej znane, zaś ich dopuszczenie w sprawie i przeprowadzenie jako dowód nastąpiło w październiku 2020 roku, tj. prawie 3 lata po przeprowadzonej kontroli ze stycznia i lutego 2018 roku;

VIII. naruszenie art. 76a § 2b k.p.a. a contrario w zw. z art. 268a k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji i dokonanie ustaleń w sprawie w oparciu o wydruki zdjęć opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci poświadczone za zgodność z oryginałem z dniem 28 października 2020 roku, pomimo że: a. pracownikowi Organu I instancji nie zostały okazane żadne dokumenty, w tym jakiekolwiek oryginały w dniu 28 października 2020 roku, b. podpis widniejący na poświadczonych za zgodność z oryginałem wydrukach zdjęć jest wyłącznie parafą i wyklucza możliwość zidentyfikowania jego autora, w tym również czy był on upoważniony na zasadzie art. 268a k.p.a. do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem;

IX. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji i usankcjonowanie odmowy wglądu skarżącej w akta sprawy, w części dotyczącej kontroli prowadzonej przez Organ I instancji (Wydział Audytu i Kontroli Urzędu Miasta Tarnowa, znak: [...]), w tym umożliwienia sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów;

X. naruszenie art. 61 ust. 4 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 3 uchwały Nr XLVII/514/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 28 grudnia 2017 roku (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r., poz. 393) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji mimo niepoinformowania skarżącej o terminie i zakresie kontroli, która zgodnie z upoważnieniem wydanym Członkowi Zarządu F. ostatecznie w dniu 14 sierpnia 2018 roku, miała trwać od 16 stycznia 2018 roku do 28 lutego 2018 roku oraz miała dotyczyć oceny prawidłowości przedstawionych danych o rzeczywistej liczbie uczniów oraz prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z celem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty;

XI. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji i zaniechanie, mimo składanych przez skarżącą wniosków w tym zakresie, wystąpienia do Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie o przedłożenie do akt sprawy dokumentów zalegających w aktach postępowania przygotowawczego prowadzonego do sygn. akt [...] i zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci: a. teczek osobowych dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju wraz z zawartością, b. kart zajęć terapeutycznych dzieci, c. oświadczeń rodziców dzieci uczęszczających na zajęcia do N., d. dzienników zajęć; co stoi w sprzeczności zasadą prawdy obiektywnej, z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie Jego uczestników do władzy publicznej, albowiem skarżąca z uwagi na fakt, iż nie Jest stroną ww. postępowania karnego (postępowanie toczy w sprawie - in rem) nie ma dostępu do akt tego postępowania i nie mogła dokumentacji tej dostarczyć we własnym zakresie do akt postępowania administracyjnego; XI. f Jednocześnie, na zasadzie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wnoszę o: 1. wstrzymanie przez Organ II instancji wykonania w całości zaskarżonej decyzji.

SKO w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Strony nie odpowiedziały na zawiadomienie Sądu o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej wobec powyższego Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 28 lutego 2023 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 4 kwietnia 2023 r.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził zasadniczą przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi, spowodowaną istotnymi brakami w materiale dowodowym sprawy, wobec powyższego nie mógł stwierdzić, czy ustalony przez organy stan faktyczny, jest stanem faktycznym, który dałby podstawę do zastosowania przepisów art. 252 u.f.p.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy podatkowe w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takiej decyzji znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne. Orzekanie przez sąd administracyjny jest możliwe tylko na podstawie całości akt sprawy, co związane jest z tym, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń faktycznych we własnym zakresie, a tylko bada, czy dokonane przez organy administracji ustalenia odpowiadają prawu.

Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Co istotne w niniejszej sprawie, wskazane przepisy P.p.s.a. nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami w zakresie wyznaczonym w art. 106 P.p.s.a. I choć orzecznictwo sądowe nie jest jednolite w kwestii obowiązku sądu co do kompletowania akt administracyjnych, bowiem wskazuje się w nim również, że sąd w sytuacji dostrzeżenia brakujących w aktach dokumentów powinien wezwać organ do ich nadesłania, to jednak podkreśla się, że obowiązek ten istnieje w sytuacji, gdy z lektury akt wynika, iż zgromadzony został pełny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi kompletnych akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1231/05; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd może zatem wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy jedynie tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu, o czym stanowią przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Tym samym sąd nie ma obowiązku wzywać organu odwoławczego do uzupełnienia akt sprawy, w przypadku gdy z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia materiały i dowody nie znalazły odzwierciedlenia w aktach zgromadzonych przed wydaniem kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie (podkreślenie Sądu).

W dalszej kolejności zasadnym jest wskazanie, że zgodnie z art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, są m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie (art. 60 pkt 1 u.f.p.).

Kwestię zwrotu dotacji reguluje art. 252 u.f.p., który stanowi w ust. 1, że "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2".

Następnie u.f.p. definiuje oba pojęcia stanowiąc, że "dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (ust. 3), a "dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej" (ust. 4). Dalej przewiduje się, że "zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości" (ust. 5), a w ust. 6 - że "odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości".

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja wydana na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 221 ust. 3 u.f.p.

W przepisie art. 61 u.f.p. wskazano organy właściwe do wydawania decyzji w sprawie w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 u.f.p. organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (ust. 1 pkt 2). Organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są samorządowe kolegia odwoławcze (ust. 3 pkt 4).

Z kolei zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.).

Przywołane przepisy zawierają zatem regułę, zgodnie z którą do spraw dotyczących środków publicznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza uregulowań ustawy o finansach publicznych wskazuje, że przepis art. 61 u.f.p. inaczej reguluje jedynie właściwość, dlatego postępowanie w sprawie zwrotu dotacji prowadzone jest na podstawie wprost stosowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności znajdą zastosowanie do tego postępowania przepisy dotyczące zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów (podkreślenie Sądu), decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć.

Stosownie do tych reguł, organy powinny wnikliwie ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot dotacji, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 K.p.a. Tylko zupełny materiał dowodowy daje podstawę do oceny merytorycznej sprawy. W opinii Sądu zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ powinny zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Zestaw środków dowodowych przewidzianych przez K.p.a. ma charakter otwarty; organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1, art. 76-76a, art. 82, art. 84-86 K.p.a.).

Jak wynika z art. 75 § 1 K.p.a. przesłanką uznania środka dowodowego (dokumentu) za dowód w rozumieniu tego przepisu jest jego niesprzeczność z prawem. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest czuwanie nad tym, ażeby nie posłużyć się dowodem sprzecznym z prawem. Ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego może zatem nastąpić wyłącznie legalnymi środkami dowodowymi. Sprzeczność z prawem oznacza sprzeczność z prawem materialnym lub sprzeczność z prawem procesowym (podkreślenie Sądu).

Bez dowodów, na podstawie których organy administracji publicznej poczyniły ustalenia faktyczne, nie jest np. możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów wynikających z art. 81 K.p.a., a zatem czy ustalenia nie są arbitralne i dowolne.

Oceniając zalegające w aktach sprawy dowody w pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że dowody, na które powołuje się organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to w większości nieuwierzytelnione kserokopie lub fotokopie albo kserokopie z kserokopii różnych dokumentów, w tym tych podstawowych jak protokoły z przesłuchania świadków, na podstawie których organ ustalił, że zespoły orzekające o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci nie spotykały się i nie wydawały opinii w sposób zgodny z przepisami prawa jak i opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka .

Sąd zwraca uwagę, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Przedstawione w takim stanie dokumenty nie mają żadnej wartości dowodowej.

Przypomnieć również należy, że ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. nr 216, poz. 1676) wprowadzony został art. 76a K.p.a., który wprawdzie ma odniesienie do stron postępowania, ale niewątpliwie powinien też rzutować na ocenę obowiązków organów administracji w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego formy. Skoro bowiem z przepisu tego wynika obowiązek stron w zakresie przedstawiania jako dowodu z dokumentu urzędowo poświadczonego przez organ odpisu lub wyciągu z dokumentu, to brak jest podstaw, by uznać, że takie same obowiązki w tym zakresie nie ciążą na organie. Tym samym niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane W orzecznictwie powszechnie uznaje się, że kopie dokumentu są uznawane za dowód wyłącznie wtedy, gdy są uwierzytelnione. Przy czym należy podkreślić, że status dokumentów mają jedynie ich oryginały i to one stanowią właściwy środek dowodowy (por. uchwała SN z dnia 29 marca 1994 r., III CZP 37/94, OSNC z 1994 r., nr 11, poz. 206, wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r., III SA 7375/98, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2005 r., II SAB/Bk 32/05, czy też najnowsze prawomocne wyroki tut. Sądu z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 784/21, z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1531/21).

Zatem nie ulega przy tym wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie korzysta z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Kserokopia dokumentu może w pewnych okolicznościach zachować charakter środka dowodowego. Dotyczy to sytuacji, gdy organ, z przyczyn faktycznych, czy prawnych, nie może pozyskać oryginałów dokumentów lub odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem. W takich tylko okolicznościach można uznać, że istnieją podstawy do tego, by mimo braku właściwego uwierzytelnienia dokumentu, oceniać go w świetle całego materiału dowodowego .

Tymczasem nie było żadnych przeszkód, aby SKO samodzielnie wystąpiło do organów ścigania (Policji, czy Prokuratury) o udostępnienie oryginałów przedmiotowych dowodów lub ich uwierzytelnionych odpisów albo zleciło uzupełnienie materiału dowodowego Prezydentowi, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednak SKO tych czynności zaniechało.

W świetle powyższych wywodów zupełnie innego znaczenia nabierają zarzuty Skarżącej, że Organ odwoławczy, na etapie wcześniejszego postepowania, zobowiązał Organ I instancji do przeprowadzenia dowodów samodzielnie, poprzez m.in. przesłuchanie, pod rygorem odpowiedzialności karnej świadków P.B. czy K.D., czego Organ I instancji nie uczynił włączając do sprawy protokoły przesłuchań świadków z innego (karnego) postepowania.

Co prawda za prawidłowe należy też uznać korzystanie przez organ z dowodów pochodzących z innych postępowań. Takie uprawnienie wynika z art. 75 K.p.a , który to stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Organ może skorzystać zatem z ustaleń poczynionych w toku innych postępowań, a ustalone tam okoliczności nie będą posiadać mniejszej mocy dowodowej od ustaleń poczynionych w toku właściwego postępowania (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2019 r., I FSK 102/17). Organy podatkowe są uprawnione do korzystania z dowodów zebranych w innym postępowaniu, ale wiąże się to z prawidłowym ich dopuszczeniem do postępowania miedzy innymi poprzez uwierzytelnienie stosownych protokołów. Tymczasem główne ustalenia SKO opierają się na zeznaniach świadków ( miedzy innymi A.K., P.B., K.B., R.G.), których protokoły przesłuchań załączono do akt sprawy w formie nie uwierzytelnionych fotokopii czy też opiniach o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, które wbrew twierdzeniom organu również załączono do akt sprawy w formie nie uwierzytelnionych fotokopii .

Uchybień tych nie konwalidują również pisemne oświadczenia A.K. i K.B. Zwrócić bowiem należy uwagę, że oświadczenia takie nie zostały złożone po pouczeniu o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że w postepowaniu na podstawie art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. organ jako dowód powinien dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepisy Kodeksu nie regulują wyczerpująco zasad oraz trybu składania i odbierania zeznań świadka. Niemniej jednak przepis art. 83 § 3 przewiduje, że przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Uprzedzenie świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania może mieć znaczenie dla odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 § 1 k.k., zaś uprzedzenie zeznającego o odpowiedzialności za fałszywe zeznanie jest warunkiem odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie (art. 233 § 2).

Kodeks nie przewiduje odebrania od świadka przyrzeczenia, co nie zwalnia świadka od zeznawania prawdy. "Naruszenie przepisu art. 233 k.k. – w zakresie prawidłowego pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań – powoduje, że świadkowie mogli zeznać nieprawdę, takie zaś zeznania nie mogą – w trosce o poszanowanie zasady prawdy obiektywnej – stanowić podstawy ustaleń faktycznych" (wyrok NSA w Warszawie z 26.04.2000 r., V SA 2162/99, LEX nr 80640). "Przesłuchanie świadków bez uprzedzenia ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań może mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (wyrok NSA z 20.09.2016 r., II OSK 3123/14, LEX nr 2167560;) podobnie w wyroku NSA z 2.03.2022 r., II OSK 759/21, LEX nr 3339716, w którym stwierdzono, że "brak pouczenia o odpowiedzialności karnej może mieć istotny wpływ na jej wynik z uwagi na to, iż może wpłynąć na treść składanych wyjaśnień, skoro przesłuchiwani działali w poczuciu braku jakiejkolwiek odpowiedzialności za składane wyjaśnienia".

Ponadto na mocy art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1), a strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA we Wrocławiu z 14.11.1995 r., SA/Wr 664/95, LEX nr 27053; wyrok NSA w Warszawie z 13.02.1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986/1, poz. 13).

Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że Organ odwoławczy nie zwracał większej uwagi na podstawie jakich dowodów dokumentów została wydana zaskarżona decyzja . Świadczy o tym okoliczność, że Organ powołuje się na opinie nr [...] karta akt sprawy 887-888 oraz opinie nr [...] z dnia 29 grudnia 2016 r. - karta akt sprawy 936-937 twierdząc , że są to oryginały pozyskane w trakcie prowadzonego postępowania. Tymczasem na kartach 887-888 i 936-937 zalegają jedynie fotokopię ww. dokumentów .

Zgodzić się również z zarzutem, że poświadczenie za zgodność z oryginałem powinno być opatrzone pieczęcią imienną w celu identyfikacji podpisu osoby, która dokonuje uwierzytelnienia dokumentu. Niemniej jednak w ocenie Sądu dla skutecznego poświadczenia dokumentu wystarczy sam podpis upoważnionej osoby. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ powinien odnieść się do zarzutu strony i wyjaśnić czy osoba podpisująca klauzulę "za zgodność z oryginałem" miała ku temu stosowne upoważnienie albowiem znaczna część dokumentów została uwierzytelniona przez osobę, która na dokumencie umieściła jedynie nieczytelny znak graficzny ( tzw. parafa ) uniemożliwiający jej identyfikacje.

Sąd natomiast nie podzielił zarzutu, że uwierzytelnienie dokumentu po upływie pewnego okresu od sporządzenia jego kopii powoduje nieważność tej czynności.

Uwierzytelnienie dokumentu (urzędowe poświadczenie) to umieszczenie na odpisie lub wyciągu z dokument oryginalnego oświadczenia, z którego wynika, że jest on zgodny z oryginałem dokumentu, oraz podpis osoby potwierdzającej za zgodność. "Uwierzytelnieniem jest umieszczenie na odpisie lub kserokopii dokumentu oświadczenia zaopatrzonego podpisem, zawierającego stwierdzenie jego zgodności z oryginałem. – tak wyrok NSA z 6 października 2010 r. II OSK 1508/09 . Zatem urzędowe poświadczenie "za zgodność z oryginałem" jest potwierdzeniem, że zalegająca w aktach kopia dokumentu jest dokładnym odwzorowaniem odpowiednikiem oryginału, a nie, że została potwierdzona równocześnie ze sporządzeniem kopii. Jeżeli osoba uwierzytelniająca dokument jest pewna, że zalegająca w aktach kopia jest odpowiednikiem oryginału, jest z nim zgodna bo wcześniej ją np. sporządziła lub była świadkiem jej sporządzenia, to w ocenie Sadu nie ma przeszkód aby uwierzytelnienie nastąpiło w późniejszym czasie niż sporządzenie kopii. W ocenie Sądu Skarżąca nie podważyła natomiast autentyczności przedłożonych dokumentów jak i prawidłowości ich uwierzytelnienia.

Podzielić natomiast należy zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez SKO określonej w art. 15 K.p.a.

Zasada ta jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada dwuinstancyjności postępowania stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564).

Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu podatkowym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 K.p.a, wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1267/15). Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Tymczasem ustalenie, zgodnie z którym w N. w T. nie funkcjonował zespół orzekający uprawniony do wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, jest ustaleniem nowym, dokonanym dopiero na etapie postępowania przed Organem II instancji, albowiem okoliczność ta była przez organ I instancji pomijana.

Organ odwoławczy nie podzielił ocen sformułowanych przez organ pierwszej instancji, niemniej jednak w jego ocenie zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i dokonał nowych ustaleń faktycznych .

Niezależnie od powyższego, należy wskazać, iż także po raz pierwszy, dopiero na etapie postępowania przed Organem II instancji, wskazano na inną niż dotychczas podstawę prawną orzeczenia. Zaznaczyć trzeba, iż dopiero w zaskarżonej decyzji instancji sformułowano zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych z dnia 18 września 2008 roku (Dz.U. z 2008 r., nr 173, poz. 1072). Natomiast Organ I instancji nie oparł swojej decyzji na jakiejkolwiek analizie, która dotyczyć by miała ewentualnego naruszenia przez stronę skarżącą przepisów ww. rozporządzenia.

Skoro organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że dopiero po skontrolowaniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Przekazany Sądowi przez SKO materiał dowodowy w żadnym wypadku nie dawał podstaw do rozstrzygających wywodów w zakresie zastosowania prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie więc art. 153 P.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a..