I OSK 2367/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-03-11	
Data wpływu	2019-09-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Górska
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6197 Służba Celna
658	
Hasła tematyczne	Służba celna	
Sygn. powiązane	II SAB/Rz 46/19	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1948; art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3; Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 46/19 w sprawie ze skargi A.F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie przedstawienia propozycji służby oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 46/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi A. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie przedstawienia propozycji służby, w punkcie I zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami, w punkcie II stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A.F. Jako przedmiot zaskarżenia wskazał on "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. wyrażająca się braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej", na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 z późn. zm. – dalej zwaną : p.w.k.a.s."). Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia mu propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia mu propozycji służby. Nie otrzymał on, ani propozycji pełnienia służby, ani propozycji zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. W dniu 31 maja 2017 r. Skarżący złożył do Dyrektora IAS wezwanie do przedstawienia mu propozycji służby, które okazało się bezskuteczne. Następnie w dniu 12 czerwca 2017 r. złożył do organu wezwanie do usunięcia rażącego naruszenia prawa, a wobec braku oczekiwanego rezultatu, złożył zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora IAS w Rzeszowie w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 96/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił wniesioną skargę z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej na powyższe postanowienie przez A.F. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1368/18 uchylił zaskarżone orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca w ustawie wprowadzającej przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do 31 maja 2017 r. Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.). Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.). Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. Jak dalej wskazał ten Sąd, zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s., propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Propozycja nowych warunków zatrudnienia nie stanowi natomiast decyzji, jak również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W świetle tych rozważań NSA stwierdził, że skoro zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s., propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to w tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedstawieniu propozycji służby i Sąd I instancji nie miał podstaw do jej odrzucenia, a winien rozpoznać ją merytorycznie. Nie można przenosić na problem dopuszczalności skargi następczych rozważań Sądu I instancji, dotyczących charakteru propozycji zatrudnienia, skoro przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność organu w przedmiocie złożenia mu propozycji służby. W konsekwencji NSA zobowiązał Sąd I instancji do stwierdzenia, czy po stronie organu istniał obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość nie podjęcia działania w ogóle.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że nie jest kwestionowane przez organ to, że względem strony nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca stosunku służbowego skarżącego, w tym decyzja o zwolnieniu ze służby celnej. Stosunek służby skarżącego nie uległ także przekształceniu w stosunek zatrudnienia w drodze przyjęcia stosownej propozycji od Dyrektora IAS. Sąd zobligowany był stwierdzić, że Dyrektor IAS pozostaje bezczynny w sprawie stosunku służbowego strony skarżącej. Innymi słowy, pomimo ciążącego na Dyrektorze IAS obowiązku zastosowania ściśle określonych w ustawie form działania, wskazany organ nie korzysta z przysługujących mu kompetencji polegających m.in. na wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej statusu służbowego strony. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej milczenia Dyrektora polegającego na niezłożeniu funkcjonariuszowi żadnej propozycji, zarówno służby, jak i zatrudnienia, jak również na niewydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, prowadziłoby do oczywistego i jednocześnie niczym nieuzasadnionego pozbawienia obywatela prawa do sądu, a więc prawa gwarantowanego na poziomie Konstytucji RP, jak również Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s., w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. poprzez niezłożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy przytoczona wypowiedź musi mieć określony sens, którego zgodnie z jego intencją należy poszukiwać poprzez odwołanie się do przepisów normujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Innymi słowy, skoro ustawodawca nakazuje organowi traktować, a więc uznawać zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz musi ukierunkować organ stosujący prawo na te regulacje, które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia. Forma decyzji jako forma działania zastrzeżona dla zwolnienia ze służby nie może budzić wątpliwości, gdyż wyraźnie została przewidziana zarówno w dotychczasowych, jak i aktualnych pragmatykach służbowych. Do tego wniosku prowadzi treść art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi , że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zbliżoną treść wyrażał nieobowiązujący już art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799). Podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Należy zgodzić się z oceną Sądu, iż byłoby rażąco niesprawiedliwe i jednocześnie oczywiście naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP opowiedzenie się za brakiem w tej sytuacji ochrony sądowej statusu tych funkcjonariuszy, którym organ poprzez samo "milczenie" wygasza stosunki służbowe. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również prawa do sądu.

Sąd stwierdził, że analiza kompetencji właściwych organów odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. W decyzji tej organ winien przy tym, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów przedstawiania propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy, dlaczego propozycja nie została złożona.

W ocenie Sądu, z tych wszystkich względów nie powinna budzić wątpliwości intencja ustawodawcy obligująca organy stosujące ustawę wprowadzającą do traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacjach określonych w art. 170 ust. 1 tego aktu, na równi ze zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celno - Skarbowej. Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej, oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego. Przeprowadzona analiza przepisów ustaw reformujących aparat administracji celno – skarbowej potwierdza, że Dyrektor IAS jest obowiązany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej lub do skierowania do funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Oznacza to jednocześnie, iż powołane tu regulacje pozwalają na wykreowanie sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest bezczynność tego organu polegająca na niewydaniu względem funkcjonariusza decyzji wyrażającej propozycję pełnienia warunków służby lub decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia bądź propozycji służby. Wniesiona skarga ma więc swój przedmiot, który mieści się w obszarze kognicji sądu administracyjnego ze względu na art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, z treści regulacji ustawy wprowadzającej jak również ustawy o KAS nie wynika, aby funkcjonariuszom celnym ich pracodawca mógł złożyć zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wyłącznie propozycję warunków pełnienia służby. Traktowanie art. 165 ust. p.w.k.a.s., jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia przez dyrektora jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Otóż art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., powinien być odczytywany wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Organ uznając w oparciu o te przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej powinna być złożona, zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s., tj. decyzji wyrażającej propozycję pełnienia służby. Odmienna ocena tych przesłanek obligowałaby do wydania decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek milczenia organu. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, który wyznacza art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.

Skarga zarzucająca bezczynność Organu w przedmiocie dotyczącym stosunku służbowego strony skarżącej jako zasadna została przez WSA uwzględniona na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Zostało bowiem wykazane, że pomimo ciążącego na Dyrektorze IAS obowiązku oraz upływu terminu określonego na dzień 31 maja 2017 r., organ ten nie wydał w odniesieniu do skarżącego jakiejkolwiek decyzji administracyjnej – decyzji wyrażającej propozycję warunków pełnienia służby ani decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek stosowania przepisów o zwolnieniu ze służby. Organ nie skierował do skarżącego także propozycji zatrudnienia, która znosiłaby niedopuszczalny prawem stan niepewności, co do istnienia stosunku służby.

Sąd wskazał, że w przypadku uprawomocnienia się wyroku, Dyrektor na zasadzie art. 153 P.p.s.a. uwzględni dokonaną wyżej ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w oparciu o analizę posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby skarżącego, wyda odpowiadające tym determinantom rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego, tj. decyzję ustalającą warunki pełnienia służby lub też decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku równoważną z decyzją o zwolnieniu ze służby. Dokonana przez Sąd ocena działań Dyrektora nie wyklucza także możliwości złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Wybór formy kontynuacji zatrudnienia należy w świetle ustaw reformujących administrację celno – skarbową do właściwego organu, co nie może absolutnie oznaczać arbitralności w zakresie tego wyboru. Wydane przez WSA rozstrzygnięcie stwierdza jedynie, że w zakresie stosunku służbowego skarżącego, Dyrektor IAS nie zachował się w sposób nakazany prawem stwarzając niedopuszczalną w warunkach demokratycznego państwa prawnego sytuację zawieszenia statusu funkcjonariusza służby publicznej.

Sąd również stwierdził, że faktu bezczynności organu nie przekreśla przyjęcie skarżącego A.F. do służby w KAS w wyniku naboru trwającego od grudnia 2017 r. do marca 2019 r. Informacje o nawiązaniu stosunku służbowego skarżący przekazał do WSA w piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r. Nawiązanie ze skarżącym nowego stosunku służbowego nie znosi stanu bezczynności organu w relacji do stanu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność do WSA, w którym to Dyrektor IAS nie skorzystał z żadnego z dostępnych mu wariantów działania, w tym nie wydał decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Zdaniem Sądu, upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno–skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby bowiem zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, czyniąc kontrolę sądową administracji publicznej czysto pozorną.

Sąd wskazał, że wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istotne wątpliwości, co do wykładni oraz zgodności z Konstytucją RP, przepisów ustaw reformujących administrację celno – skarbową, nie pozwalały uznać Sądowi bezczynności Organu za rażąco naruszającą prawo. Otóż do uznania rażącego naruszenia prawa wymagana jest oczywistość uchybienia przepisom, których treść nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych. Szereg odmiennych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach skarg na bezczynność Dyrektora IAS, świadczy ewidentnie o tym braku wymaganej jasności stworzonych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Innymi słowy, ich niejednoznaczność pozwala na dokonywanie wykluczających się interpretacji, dlatego nie można zarzucać Dyrektorowi, że niewydanie przez niego decyzji w sprawie stosunku służbowego stanowi rażące, a więc niczym nieusprawiedliwione naruszenie obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. i art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie DIAS w Rzeszowie nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny, niewydając decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego,

2. Art. 149 §1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i 170 ust. 3 p.w.k.a.s. przez jego zastosowanie w sprawie i uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być oddalona, albowiem obowiązujące przepisy prawa w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie dają podstaw do wydania decyzji zaskarżalnej na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a.

3. Art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że Sąd może nakazać obok wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego ewentualne przedstawienie propozycji służby bądź pracy skarżącemu, podczas gdy decyzja organu została już zgodnie z prawem podjęta i jest nieodwracalna, ponieważ termin materialny z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. upłynął a z jego upływem p.w.k.a.s. wiąże określony skutek prawny – wygaśnięcie stosunku służbowego, co zaistniało z dniem 31 sierpnia 2017 r.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a jedynie stanowią o zrównaniu sytuacji prawnej funkcjonariuszy zwolnionych ze służby na podstawie przepisów ustawy o KAS z tymi, których stosunek wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. w zakresie skutków tego zwolnienia, a nie formy w jakiej owo zwolnienie powinno nastąpić.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął swój wywód prawny i podkreślił, iż stosunek służbowy skarżącego wygasł ex lege w skutek spełnienia się przesłanek ustawowych wygaśnięcia, a w sytuacji takiej nie jest wymagane wydawania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A.F. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do przyjęcia przez organ takiej wykładni przepisów zgodnie z którą nie pozostawał on w bezczynności, gdyż na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z mocy prawa, a w sytuacji takiej brak jest podstaw do wydawania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa o KAS), wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r. Jednak w tego rodzaju przypadku taki obowiązek należy przyjąć, gdyż z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego (jako następstwo braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia) nakazał traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS), to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono ani propozycji kontynuowania służby ani propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Taki sposób interpretacji art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunki służbowe, nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

W tym miejscu wskazać należy, że wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania przepisów wprowadzających ustawę o KAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy w/w ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim, decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Wskazać również należy, że wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale powyższy termin materialny wyznacza jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał swojego działania, gdyż nie przedstawił funkcjonariuszowi żadnej propozycji nowych warunków służby (pracy), ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie go ze służby. Zatem termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s., wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, w/w termin materialny nie biegnie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma, w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby, wynika z ustawy o KAS. Skoro zatem ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji wymaga zaś uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki określone w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. (por. wyr. NSA z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1038/19). Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie winien był wydać decyzję dotyczącą stosunku służbowego skarżącego, a w jej uzasadnieniu wskazać kryteria, jakimi się kierował.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Niniejsza sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego, zaś zgodnie zaś z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, co też Sąd pierwszej instancji uczynił.

Na końcu zwrócić uwagę należy, iż przedmiotem skargi A. F. była bezczynność organu w związku z nieprzedstawieniem mu propozycji służby oraz zobowiązanie organu do przedstawienia mu propozycji służby. Żądanie sformułowane zostało przez skarżącego precyzyjnie i nie stwarzało jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sąd I instancji nie powinien więc rozszerzać wykładni tak określonego żądania na stan bezczynności w zakresie wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego w związku z brakiem oferty pełnienia służby lub zatrudnienia. W związku z brakiem stosownego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był jednak rozpoznać skargę kasacyjną wyłącznie w jej granicach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził skarżący osobiście, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.