Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 436/22 w sprawie ze skargi Y.Y. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt trzeci zaskarżonego wyroku i stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 436/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Y. Y. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy: (1) zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku Y. Y. z dnia 30 września 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; (2) stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania opisanego w punkcie 1. (pierwszym); (3) stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) przyznał od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Y. Y. sumę pieniężną w wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych; (5) zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Y. Y. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Strona skarżąca - Y. Y. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej jako: Wojewoda, organ) w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wnioskiem złożonym 30 września 2019 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 64 § 2 w związku z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.), przez pominięcie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, co doprowadziło do uznania przez organ, że skarżący nie uzupełnił w terminie braków formalnych wniosku i w konsekwencji pozostawienia wniosku bez rozpoznania;

2. art. 9 w związku z art. 10 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;

3. art. 8 w związku z art. 6 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy państwowej;

4. art. 35 § 3 w związku z art. 12 k.p.a., poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w terminie i naruszenie zasady szybkości postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił bezczynności oraz zobowiązanie organu do podjęcia postępowania i wydania decyzji w określonym terminie, a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.); 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez sądy administracyjne. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 645/21, oddalił skargę. Następnie, wobec wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn akt II OSK 2805/21, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził od organu na rzecz strony zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd administracyjny błędnie uznał, że organ prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania i dlatego ponownie rozpoznając sprawę, musi zobowiązać organ do rozpoznania wniosku cudzoziemca z 30 września 2019 r. w odpowiednim terminie. Ponadto Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny, czy naruszenie przepisów o szybkości postępowania miało charakter rażący i poddać pod rozwagę, czy zaistniałe okoliczności dają podstawę do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem, uznał skargę za zasadną.

Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i podał, że pismem z dnia 30 września 2019 r. skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku załączył wydruk zatytułowany "pełnomocnictwo" zawierający brak formalny - brak podpisu. Następnie, pismem z dnia 21 października 2019 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ale wezwanie to błędnie zostało skierowane do samej strony, zamiast do jej pełnomocnika. Przesyłka, zawierająca wezwanie, była dwukrotnie awizowana i nie została podjęta w terminie. W konsekwencji Wojewoda zawiadomieniem z dnia 17 grudnia 2019 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Następnie, 24 czerwca 2020 r. strona wniosła ponaglenie, a 16 marca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji podał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, Lex nr 1356405).

Sąd pierwszej instancji uznał, że z mocy art. 190 p.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2022 r. sygn akt II OSK 2805/21.

Dalej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego. Wprawdzie w skardze skarżący zarzucił organowi bezczynność, to jednak nie ma to wpływu na zasadność tej skargi, bowiem w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama: chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy (bezczynność czy przewlekłość) miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobującą glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017/7-8/69).

Zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania, która trwała nie tylko do chwili wniesienia skargi (bez mała półtora roku), ale trwa nadal (już znacznie powyżej 3 lat). Sąd zaznaczył, że w okresie od 14 marca do 16 maja 2020 r. obowiązywał art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2035 ze zm.). W ocenie Sądu okres ten nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu jedynie okresu bezczynności, w przypadku zaś przewlekłego prowadzenia postępowania nie stosuje się go przy ustalaniu obowiązku powiadamiania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przy wymierzaniu kar, grzywien i zasądzaniu sum pieniężnych. Sąd zauważył również, że do dnia wydania wyroku nie wpłynęła informacja, że sprawa została załatwiona.

Z uwagi na powyższe, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 30 września 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, przy czym Sąd uznał, że miesięczny termin do rozpatrzenia wniosku skarżącego jest wystarczający, w okolicznościach niniejszej sprawy (punkt 1 wyroku); oraz stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia niniejszego postępowania (punkt 2 wyroku).

Sąd zaznaczył, że dla oceny okoliczności niniejszej sprawy nie miały znaczenia przepisy znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach, tj. art. 112a, ani ustawa nowelizująca z dnia 17 grudnia 2021 r., gdyż przewlekłość zaistniała na długo przez jej wejściem w życie, co miało miejsce w dniu 29 stycznia 2022 r.

Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W ocenie Sądu przedstawione powyżej zestawienie dat jasno wskazuje, że organ nie dotrzymał terminu ustawowego, wskazane zaś wyżej okoliczności i uchybienia jednoznacznie świadczą o rażącym charakterze naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że do chwili obecnej organ nie zastosował art. 36 § 1 k.p.a., nie poinformował strony o przyczynie zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że przewlekłość niniejszego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku).

Jednocześnie Sąd nie uznał za zasadne wymierzenie organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny, zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., o co zresztą strona nie wnioskowała w skardze. Ponadto, wobec alternatywy wyrażonej art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne zastosowanie drugiego z tych środków. Uzasadnione to jest zwłaszcza czasem trwania postępowania, charakterem stwierdzonych wyżej uchybień, faktem, że sprawa nadal nie została załatwiona i tym, że głównym celem uzyskania przez skarżącego przedmiotowego zezwolenia było wykonywanie pracy, stąd też przedłużające się postępowanie zrodziło po stronie skarżącego wymierne straty.

Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze powyższe ustalenia i bardzo długi okres oczekiwania na rozstrzygnięcie organu, w sumie dotychczas ponad 3 lata, w tym wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy i wskazane wyżej inne uchybienia w postępowaniu uznał, że właściwą kwotą będzie 2500 zł.

Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a w związku z art. 35 i art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37, a także art. 64 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ przeprowadził postępowanie w terminie, bowiem wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a następnie w związku z nieuzupełnieniem tych braków pozostawił wniosek bez rozpoznania;

2) art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 w związku z art. 35 i art. 36 § 1 i 2 i art. 37 oraz 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu nie jest zasadne.

Mając na względzie powyższe, Wojewoda domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeśli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto organ wniósł o orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając, w powyższych granicach, wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn akt II OSK 2805/21, uchylił kontrolowany wówczas wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wymaga przypomnienia, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem w niniejszej sprawie zarówno Sąd wojewódzki rozstrzygający ponownie sprawę, jak i Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązani są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w ww. wyroku. Analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia 6 września 2022 r. pozwala stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, zobowiąże organ do rozpoznania wniosku cudzoziemca z dnia 30 września 2019 r. w odpowiednim terminie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd pierwszej instancji do dokonania oceny, czy naruszenie przepisów o szybkości postępowania miało charakter rażący i poddania pod rozwagę, czy zaistniałe okoliczności dają podstawę do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca w myśl art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Tym samym argumentacja dotycząca zarzutu wskazanego w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej, podnosząca, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ prowadził niniejsze postępowanie przewlekle, nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2022 r., sygn akt II OSK 2805/21, przesądził zatem, że Wojewoda nie był uprawniony do pozostawienia wniosku skarżącego z 30 września 2019 r. bez rozpoznania, bowiem wezwanie cudzoziemca do usunięcia braków formalnych wniosku pod rygorem skutków prawnych określonych w art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wezwanie z 21 października 2019 r. zostało błędnie skierowane bezpośrednio do skarżącego na adres podany we wniosku o pobyt czasowy. W aktach sprawy znajdowało się pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego dla K. P., które zawierało braki formalne w postaci braku podpisu. Z pełnomocnictwa tego wynikało wprost, że K. P. została upoważniona do występowania w imieniu skarżącego oraz reprezentowania jego interesów m.in. we wszystkich organach administracji publicznej, jak i do składania i odbierania w imieniu skarżącego m.in. wszelkiej korespondencji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku skarżącego powinno być w pierwszej kolejności skierowane do pełnomocnika (co wynika z samego stosunku pełnomocnictwa). Ponadto, wobec konieczności przedłożenia brakujących dokumentów oraz złożenia odcisków linii papilarnych przez skarżącego, organ powinien wyjaśnić, czy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, czy działa w niniejszym postępowaniu samodzielnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę skarżącego, dopuścił się przewlekłości, a oceny tej nie może zmienić nieprawidłowe pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i błędne przekonanie organu o załatwieniu niniejszej sprawy.

Zasadne jednak okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwego zakwalifikowania przewlekłości, której w niniejszej sprawie dopuścił się Wojewoda, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc się do tej kwestii, należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., II OSK 198/22, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego.

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy – w przypadku bezczynności, ani samo podejmowanie działań w dużych odstępach czasu – w przypadku przewlekłości. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi m.in. w razie jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1602/21; z dnia 25 maja 2022 r., III FSK 282/22).

Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania nie ma postaci kwalifikowanej. Przewlekłość w niniejszym postępowaniu nie wynikała z lekceważenia sprawy skarżącego, lecz błędnej interpretacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 40 § 2 k.p.a. i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie ignorował ustawowych terminów załatwiania sprawy, podejmował bowiem czynności zmierzające do załatwienia sprawy administracyjnej, wezwał skarżącego (wprawdzie nieprawidłowo) do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 30 września 2019 r. (wezwanie z 21 października 2019 r.), a następnie, w związku z nieuzupełnieniem tych braków, w dniu 17 grudnia 2019 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Z porównania powyższych dat wynika, że postępowanie przez organem trwało w niniejszej sprawie około 2,5 miesiąca. Organ podejmował czynności w zakreślonym terminie i choć błędnie pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, to nie można uznać, że organ rażąco naruszał prawo. Ponadto Wojewoda nie miał wpływu na czas trwania postępowań przed sądami administracyjnymi obu instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt trzeci zaskarżonego wyroku i w tym zakresie stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Bezzasadny okazał się natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2500 złotych. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w powyższym zakresie, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przede wszystkim, z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, aby przesłanką wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej było uznanie, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki NSA: z 6 listopada 2023 r., II OSK 1119/23, z 5 czerwca 2023 r. II OSK 2059/22, z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22, CBOSA). Tego rodzaju warunek nie wynika ani z brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a., ani z celu tego przepisu. Celem tym jest bowiem, w odniesieniu do sumy pieniężnej, przynajmniej częściowe, zrekompensowanie stronie dolegliwości i uciążliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu administracji publicznej.

Stosownie do art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd, ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny.

Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16; CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; CBOSA).

Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, oceniając zaś przesłanki do przyznania sumy pieniężnej, bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności (przewlekłości), jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22, CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2500 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP).

Argumentacja skargi kasacyjnej, że skarżący we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie wskazał na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej przewlekłością niniejszego postępowania, w żaden sposób nie wpływa na powyższe zapatrywanie o zasadności zastosowania omawianego środka prawnego w tej konkretnej sprawie. Choć w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie podkreśla się przede wszystkim funkcję kompensacyjną sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., to jednocześnie zgodnie przyjmuje się, że ten środek prawny pełni także funkcję dyscyplinująco-represyjną. Jego zastosowanie w niniejszej sprawie wpisuje się we wszystkie te cele.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa.

Podkreślić należy, że sumy pieniężnej, określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie można traktować jako odszkodowania, rekompensaty za utracone zarobki. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417(1) § 3 k.c. Uwzględniając natomiast maksymalną możliwą do zasądzenia w tej sprawie wysokość sumy pieniężnej, jakiej zasądzenia żądała strona skarżąca, przyznanie ostatecznie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł nie jest kwotą

nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej przewlekłości. Wskazać w tym miejscu trzeba, że cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania nie musi być jedynym ani nawet zasadniczym motywem skorzystania przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej.

Sąd zauważa, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28

września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku Sąd wskazał, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia mianowicie okres przewlekłości i utrudnienia życiowe spowodowane brakiem załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę.

Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Stwierdzając, że istota sprawy została należycie wyjaśniona – na podstawie art. 188 i art. 149 § 1a p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zostało oparte o treść art. 184 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie organu w całości, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a (punkt 3 sentencji).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.