II SA/Op 457/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-11-22	
Data wpływu	2018-09-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Ewa Janowska
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1422;  par. 19, 21, 36; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A sp. z o.o. w [...] (zwaną dalej "skarżącą"), jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej: "organ", "Wojewoda") z dnia 11 lipca 2018 r., nr [...], uchylająca decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 7 lutego 2018 r., nr [...], stwierdzającą wydanie decyzji z dnia 30 października 2013 r., nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa (pkt 1) oraz orzekająca o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 30 października 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji paliw płynnych i gazowych w [...] na działce nr a z k.m. [...] i o umorzeniu postępowania organu I instancji (pkt 2).

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 października 2013 r. Starosta Krapkowicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych i gazowych w [...] na nieruchomości nr ewid. a k.m. [...], kategoria obiektu: VIII, XX, XXII.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. A. P. i I. P. (właściciele działki nr b) wnieśli o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na nieprzyznanie im statusu strony tego postępowania.

Postanowieniem z dnia 10 października 2014 r., Starosta Krapkowicki na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 30 października 2013 r., a następnie postanowieniem z dnia 15 października 2014 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę Opolskiego postanowieniem z dnia 12 grudnia 2014 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r., Starosta Krapkowicki na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia 30 października 2013 r. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja składa się z: wiaty z dystrybutorami, obiektu stacji ze sklepem, zbiornika podziemnego na gaz LPG 20 m3, podziemnego zbiornika paliw płynnych o pojemności 2 x 60 m3, parkingu na samochody osobowe i ciężarowe wraz z utwardzonym placem, przyłącza na ścieki sanitarne wraz z przyobiektową oczyszczalnią ścieków, przyłącza wody ze studni wierconej i systemu odprowadzenia wód opadowych. Zlokalizowana została na działce nr a k.m. [...], która bezpośrednio graniczy z działkami nr c, d, i e k. m. [...]. Od działki wnioskodawców (nr b) oddziela ją działka nr f oraz działka nr c. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna zarówno z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej "rozporządzenie", tj. z § 11 i 12, § 19 – 20, § 26, § 31, § 34 -38 oraz § 272 ust. 1, jak również z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 243, poz. 2063), tj. z § 98 ust. 1 pkt 5, § 104 i § 124 ust. 1 pkt 2. Z przepisów technicznych wynika, że parametry techniczne i użytkowe stacji paliw w żaden sposób nie oddziałują na nieruchomość stanowiącą działkę nr b, jak również nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu, a obszar oddziaływania ogranicza się tylko do działki inwestora. Podnoszona przez uczestników kwestia wjazdu i zjazdu na teren stacji paliw nie była przedmiotem postępowania na etapie pozwolenia na budowę, chociaż z projektu zagospodarowania wynika, że nie powodują one ograniczenia ani nie oddziałują na ich nieruchomość. Organ stwierdził też, że działka nr b nie jest działką budowlaną, ale stanowi grunty orne i nieużytki.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. Wojewoda Opolski – po rozpatrzeniu odwołania I. i A. P. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że odległość projektowanego pawilonu na działce nr c od działki nr b wyniesie około 50 m, natomiast zbiorników około 85 m. Odległość podziemnego zbiornika LPG od działki nr b wyniesie około 120 m. Tym samym Wojewoda podzielił stanowisko, że przedmiotowa inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołujących się, a zatem nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skargę na tę decyzję złożyli wnioskodawcy, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 6 K.p.a. a także art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), poprzez przyjęcie, że działka nr b znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji i skarżącym nie przysługuje przymiot strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 285/15, uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji, podkreślając, że zasadnicza kwestia statusu skarżących jako stron postępowania regulowana jest przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odwołując się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) oraz przedmiotu postępowania, Sąd podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę i inne cechy charakterystyczne obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zdaniem Sądu, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego czy projekt budowlany, w ocenie organu, spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktami wykonawczymi do tych ustaw. Sąd nie przychylił się do twierdzenia organów, że obszar oddziaływania nie obejmuje swym zakresem działki skarżących z uwagi na to, że projektowana inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania bądź korzystania z tej działki. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Status strony postępowania daje bowiem danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu dla ochrony jego praw. Dla prawidłowej oceny wniosku o wznowienie postępowania, w ocenie Sądu należało zbadać, czy mógł on potencjalnie zostać naruszony. Jeśli taka możliwość mogłaby zaistnieć, to należało taki status strony wnioskodawcom przyznać i z ich udziałem ponownie rozpoznać sprawę, badając, czy to naruszenie rzeczywiście wystąpiło. Przyznanie statusu strony nie musi potwierdzić naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, pozostając w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a.). Ponadto Sąd odwołał się do poglądów orzecznictwa, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa. To powoduje, że przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest interpretowany obecnie szerzej, tzn. przez pryzmat całokształtu przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczących procesu budowlanego. Te natomiast nie różnicują zakresu ochrony uzasadnionych interesów podczas procesu inwestycyjnego, a więc nie przyznają pierwszeństwa którymkolwiek interesom, nawet wówczas, gdy np. właściciel nieruchomości sąsiedniej wobec terenu inwestycji nie ma jeszcze sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Zasada ta nie pozwala na dzielenie inwestorów pod względem pierwszeństwa w realizowaniu inwestycji, a jej celem jest zapewnienie wszystkim równego traktowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3073/15, oddalił skargę kasacyjną skarżącej wniesioną od tego wyroku, a w motywach swego rozstrzygnięcia podzielił pogląd Sądu I instancji, że ograniczenie badania legitymacji strony jedynie do weryfikacji, czy przedmiotowa inwestycja spełnia normy techniczno – budowlane stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są również hałas, wibracje, podobnie jak przykładowo: zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. NSA zaznaczył także, że ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia, skoro w tej definicji jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych należą również przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Tak więc przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać również z ochrony przysługującemu mu prawa własności. Należało przy tym uwzględnić, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest stacja paliw płynnych i gazowych. Jest to o tyle istotne, że jest to inwestycja niejako z założenia o większym niż przeciętny stopniu skomplikowania i oddziaływania na otoczenie, a zatem nie można tylko i wyłącznie na podstawie analizy przepisów techniczno – budowlanych stwierdzić, że jej oddziaływanie ogranicza się do działki zainwestowanej, jak to uczyniły organy w niniejszej sprawie. Powyższe założenie potwierdza również fakt, że na potrzeby inwestycji wydano m.in. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzję o zatwierdzeniu robót geologicznych, czy decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym. Samo ograniczenie się do badania przepisów techniczno – budowlanych, tak jak uczyniły to organy, nie pozwala - w ocenie NSA - na wykluczenie wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 7 lutego 2018 r., Starosta Krapkowicki stwierdził, że decyzja z dnia 30 października 2013 r. wydana została z naruszeniem prawa i odmawiając jej uchylenia stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu podniósł, że sporna inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...). W szczególności zachowano wszelkie wymagane odległości od granic nieruchomości sąsiednich, co powoduje, że ich właściciele nie będą mieli jakichkolwiek przeszkód w zgodnym z prawem ich zagospodarowaniu. Podniósł, że chociaż na terenie objętym inwestycją oraz na działkach wnioskodawców nie obowiązuje plan miejscowy, a dla ich działki nr b nie wydano decyzji lokalizacyjnej, w świetle wiążącego stanowiska sądów administracyjnych należało uznać ich za stronę postępowania.

W odwołaniu A. P. zarzucił:

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez dopuszczenie do realizacji inwestycji, której projekt nie zabezpiecza interesów osób trzecich, ograniczając jego prawo własności nieruchomości sąsiedniej w zakresie dostępu do drogi publicznej;

- § 23 ust. 1 rozporządzenia na skutek umiejscowienia punktu gromadzenia odpadów w odległości mniejszej niż 3 m od działki sąsiedniej;

- § 36 rozporządzenia na skutek umiejscowienia zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w odległości mniejszej niż 7,5 m od działki nr a;

- § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia na skutek umiejscowienia parkingu w odległości mniejszej niż 6 m od działki nr a;

- art. 146 § 2 K.p.a. na skutek przyjęcia, że w sprawie w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej;

- art. 7, 77 i 80 K.p.a. na skutek zbyt pobieżnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 K.p.a. na skutek braku uzasadnienia stanowiska, że nowa decyzja w swej treści odpowiadałaby decyzji dotychczasowej;

- art. 10 K.p.a. na skutek uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Wojewoda podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie powołał się na informację zawartą w piśmie Burmistrza [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r. i przyjął, że dla sąsiadujących z inwestycją działek nr d i [...] (winno być c – dopisek Sądu), obręb [...], nie zostały wydane decyzje lokalizacyjne. Następnie przedstawił zasady postępowania w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego, toczącej się na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz przypomniał, że organ I instancji przyznał odwołującemu status strony, ale nie dopatrzył się wadliwości projektu z punktu widzenia art. 32 ust. 4 i 35 Prawa budowlanego oraz okoliczności uzasadniających przyjęcie, że doszło do naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich. Zdaniem Wojewody, sporna decyzja z 3 października 2013 r. jest zgodna z zapisami decyzji Burmistrza [...] z dnia 11 lipca 2013 r. o warunkach zabudowy oraz wymogami przywoływanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. Odnosząc się do spełnienia wymogów wynikających z rozporządzenia przyjął, że miejsce gromadzenia odpadów stałych położone jest w odległości 3,5 m od granicy z działką nr c i spełnia normę odległościową wynikającą z § 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wynoszącą 3 m. Miejsca parkingowe usytuowane są w odległościach 2 m od granicy z działką nr c, 3 m od granicy z działką nr d i w granicy z działką nr e (drogą), ale wobec tego, że ww. działki nie są zabudowane, gdyż nie wydano co do nich decyzji o warunkach zabudowy, nie ma do nich zastosowania przepis § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który reguluje wyłącznie odległość od działek budowlanych.

Co do zarzutu wadliwego umiejscowienia zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe przyjął, że z opisu przydomowej oczyszczalni ścieków "[...]", zamieszczonego w dokumentacji projektu budowlanego, wynika, iż w górnej części zbiornika znajdują się dwa otwory: wlot o średnicy 160 lub 110 mm i wylot o średnicy 110 mm oraz właz o średnicy 500 mm, przykryty pokrywą, natomiast sama oczyszczalnia umiejscowiona została w odległości 2,8 m od granicy działki sąsiedniej, co narusza § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, stanowiącego, że odległość pokryw i wylotów ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości stałe (...) powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej lub ciągu pieszego. Tym samym zatwierdzony projekt narusza przepisy rozporządzenia, a to z kolei powoduje, że przedmiotowa decyzja z 2013 r. winna podlegać uchyleniu. Dodatkowo organ podniósł, że z decyzji środowiskowej Burmistrza [...] z dnia 19 kwietnia 2013 r. wynika, że ścieki bytowe należy odprowadzać do projektowanej na terenie stacji paliw oczyszczalni ścieków, bez której stacja paliw nie mogłaby być użytkowana. W sytuacji, gdy inwestycja została już ukończona, brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego odnośnie inwestycji objętej uchyloną decyzją i stąd postępowanie w tym przedmiocie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Ponadto organ nie dopatrzył się tego, że spóźnione, wysłane z naruszeniem art. 10 K.p.a., do odwołujących się zawiadomienie o zakończeniu postępowania miało wpływ na wynik sprawy.

W skardze zarzucono naruszenie art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1, 80 i 140 K.p.a. na skutek dokonania błędnej oceny materiału dowodowego w sprawie i nieprawidłowego zakwalifikowania oczyszczalni ścieków "[...]" jako zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w rozumieniu przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, nieustalenia czy wlot i wylot zbiornika oczyszczalni są otworami wentylacyjnymi oraz brak ustaleń w zakresie przesłanek, o których mowa w § 36 ust. 5 rozporządzenia. Zarzucono ponadto naruszenie § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia na skutek błędnego zastosowania tego unormowania i art. 138 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. na skutek bezzasadnego uchylenia decyzji organu I instancji.

Wskazując na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że organ wadliwie odczytał charakterystykę przydomowej oczyszczalni ścieków "[...]" bez wgłębiania się w rzeczywiste jej przeznaczenie i funkcje otworów w górnej części oczyszczalni.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 11 lipca 2018 r., wydana w postępowaniu wznowieniowym. W sprawie tej organy obu instancji przyznały uczestnikom postępowania A. i I. P. status strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 P.p.s.a. uznały za zasadne wznowienie postępowania z ich udziałem. Zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji nie zawiera w tym przedmiocie szerszego uzasadnienia, ale wobec treści prawomocnych wyroków jakie zapadły już w sprawie, należało uznać, że stanowisko to jest prawidłowe. W świetle treści art. 153 P.p.s.a. związanie oceną prawną oznacza, że w tym zakresie ani organy administracji, ani też sądy nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. W szczególności zaś, w konsekwencji związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym utrzymano w mocy wyrok sądu I instancji, przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania organom administracyjnym, stanowisko sądu administracyjnego, który rozpoznaje skargę na ponownie wydaną w sprawie decyzję administracyjną, powinno odpowiadać ocenie prawnej wyrażonej zarówno w wyroku WSA jak i w wyroku NSA i sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonymi wcześniej poglądami. Treść uzasadnienia tych wyroków, jakkolwiek stanowisko co interesu prawnego uczestników nie zostało wyrażone w sposób kategoryczny, przekonuje, że w sytuacji bliskiego sąsiedztwa należącej do uczestników nieruchomości ze stosunkowo dużą i uciążliwą w potocznym rozumieniu tego słowa (obejmującą wszelkiego rodzaju uciążliwości) inwestycją, jaką jest stacja paliw, można mówić o konieczności dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Dotyczy to również rozwiązań komunikacyjnych przyjętych dla tej inwestycji, o czym w dalszej części uzasadnienia, przy czym w odwołaniu strona podnosiła, że nie uzyskała zezwolenia na budowę zjazdu drogowego do swojej działki ze względu na bliskie sąsiedztwo zjazdu na działkę, na której zlokalizowano stację paliw. Nie stanowi to w jakimkolwiek stopniu o wadliwości przedłożonego przez inwestora projektu, ale ma wpływ na przyznanie uczestnikom przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym jego zatwierdzenia.

Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, natomiast zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda przyjął koncepcję uchylenia decyzji dotychczasowej z 30 października 2013 r. i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., stając na stanowisku, że projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu jest niezgodny z prawem.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze skarżącą, że zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko co do wystąpienia przesłanek do uznania, że decyzja z dnia 30 października 2013 r. jest wadliwa ze względu na to, że nie spełnia ona warunków technicznych wynikających z przepisów rozporządzenia, jest przedwczesne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i sferze prawnej. Ponadto uzasadnienie prawne ocenianej decyzji jest częściowo niezrozumiałe, a poza tym nie odnosi się do wszystkich zarzutów odwołania.

Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

Zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ administracji nie sprostał powyższym obowiązkom, naruszając omówione przepisy. Przede wszystkim nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Natomiast § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji Wojewoda nie podaje, jakie okoliczności faktyczne zadecydowały o uznaniu, że pozwolenie budowlane z 2013 r. nie odpowiada przepisom prawa.

Niesporne jest przy tym to, że zatwierdzony projekt budowlany był zgodny z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją lokalizacyjną oraz z technicznymi przepisami szczególnymi dla obiektów stacji paliw.

Organ odwoławczy dopatrzył się natomiast sprzeczności w zaprojektowaniu "przyobiektowej" oczyszczalni ścieków w odległości mniejszej niż wynika to z § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Kwalifikacji urządzenia pod kątem jego rzeczywistej funkcji dokonał organ na podstawie załączonego do akt "Opisu technicznego przydomowej oczyszczalni ścieków [...]" wraz z kartą techniczno-rozruchową jej producenta.

Z § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że "odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępowych nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego – 7,5 m.

Organ odwoławczy bez jakiegokolwiek szerszego uzasadnienia utożsamił użyte w rozporządzeniu pojęcie "zbiornika bezodpływowego" z pojęciem "oczyszczalni ścieków", jakim posługuje się autor projektu budowlanego. Niewątpliwie są to dwa rodzajowo różne pojęcia, o czym przekonuje chociażby treść art. 29 ust. 1 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, który jako urządzenie niewymagające pozwolenia na budowę osobno wymienia przydomową oczyszczalnię ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę (pkt 3) oraz zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 (pkt 3a). Dla prawidłowego rozstrzygnięcia tego zagadnienia organ powinien poddać głębszej analizie nie tylko fakt usytuowania w górnej części jednej z komór zaprojektowanej oczyszczalni dwóch otworów i włazu z pokrywą, ale przede wszystkim funkcję tej komory, tj. czy pełni ona rolę zbiornika bezodpływowego (z opisu technicznego wynika, że nieczystości podlegają procesowi oczyszczania i po tym procesie są przesyłane do urządzeń odbierających, takich jak studnia chłonna, rów, ciek wodny, drenaż), czy sporne otwory i właz mają charakter urządzeń wentylacyjnych, czego wymaga przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i w jakiej rzeczywistej odległości od działki sąsiedniej znajdują się te otwory i właz. Przepis powyższy posługuje się bowiem pojęciem odległości tych otworów od granic działki sąsiedniej a nie pojęciem odległości zbiornika od tych granic, a tymczasem organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że oczyszczalnia ścieków została zaprojektowana w odległości 2,8 m od działki sąsiedniej. Nawet zatem, gdyby analiza funkcjonowania oczyszczalni pozwoliła na zakwalifikowanie jej do rzędu "zbiorników bezodpływowych (...) lub podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych", to i tak do możliwości uznania naruszenia tego przepisu konieczne będzie ustalenie odległości otworów wlotowych i wylotowych oraz włazu, a nie całego urządzenia od granic działki sąsiedniej. Na marginesie jedynie należało zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis § 37 rozporządzenia, na który wskazywał na rozprawie pełnomocnik skarżącej, ma wyłącznie zastosowanie do przydomowych oczyszczalni ścieków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych, a nie na obiektach użyteczności publicznej (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 685/17 - zam. na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Już ta wyżej wskazana okoliczność powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania obligujących do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Niezależnie jednak od powyższego, zgodnie z zasadą niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ust. 1 P.p.s.a.) należało podnieść, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żadnym stopniu do zarzutu odwołania, że zaprojektowanie inwestycji na działce nr a narusza interes osób trzecich w zakresie możliwości zabudowy ich nieruchomości na przyszłość oraz w zakresie ich dostępu do drogi publicznej. Samo to, że decyzja nie obejmuje budowy dróg dojazdowych oraz zjazdu z drogi publicznej nie zwalniało organu z ustosunkowania się do twierdzeń uczestnika postępowania A. P., że lokalizacja stacji wraz ze wskazaniem miejsca skomunikowania z droga publiczną utrudni lub uniemożliwi mu w przyszłości uzyskanie dostępu do takiej drogi. W decyzji lokalizacyjnej Burmistrza [...] z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...] w pkt 7 ppkt 1 wskazano, że planowana inwestycja (jako pewna zorganizowana całość – dopisek Sądu) nie może naruszać interesów osób trzecich w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie organ powinien przynajmniej zbadać położenie działki uczestników postępowania względem działki, na której zaprojektowano przedmiotową stację paliw oraz układ komunikacyjny w otoczeniu tych działek, załączając do akt odpowiedni załącznik graficzny (mapę, plan, lub wyrys z planu), po czym zająć stanowisko co do zarzutu odwołania z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Ponadto za przedwczesne należało uznać stanowisko organu co do zgodności z prawem lokalizacji miejsc postojowych (parkingów). Trzeba podkreślić, że rozporządzenie nie wskazuje, jak należy określać miejsca postojowe, o których mowa w tym przepisie. Niemniej jednak w § 21 ust. 1 wprowadza się określone wymogi co do minimalnych wymiarów poszczególnych stanowisk postojowych dla samochodów osobowych (zasadniczo co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5 m), zaś § 19 wprowadza minimalne normy odległościowe. Warto dodać, że przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia nakazuje by stanowiska postojowe sytuowane na działce budowlanej zachowywały określoną odległość od granicy tej działki. W przepisie tym nie ma mowy o tym, że dla stosowania wskazanych w nim norm odległościowych działki sąsiadujące również muszą być działkami budowlanymi.

W sprawie niniejszej Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego badał przeznaczenie działek sąsiednich i nie dokonał wykładni § 19 rozporządzenia z punktu widzenia przyjętej przez siebie koncepcji rozstrzygnięcia kwestii lokalizacji miejsc postojowych na terenie stacji paliw. W uzasadnieniu wskazał na okoliczność, że dwie sąsiednie działki gruntu o nr c i d są działkami niezabudowanymi i nie wydano dla nich decyzji o warunkach zabudowy. Posłużono się przy tym pismem Burmistrza [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r., z którego wynika, że decyzja z 11 lipca 2013 r. dotycząca warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, obejmowała wyłącznie działkę nr a i nie obejmowała działek sąsiednich nr d i c. Pismo to nie zawiera jednak odpowiedzi na pytanie, jakie skierował do Burmistrza [...] Wojewoda w dniu 20 kwietnia 2018 r., w którym chodziło o informację, czy dla tych dwóch ostatnich działek wydane zostały decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem organowi chodziło zapewne o to, czy są one potencjalnie działkami budowlanymi. Na takie pytanie pismo Burmistrza [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r. niewątpliwie nie zawiera odpowiedzi. Nie jest też jasne, czy dla terenu objętego tymi działkami nadal nie obowiązuje plan miejscowy.

Przede wszystkim jednak organ nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalono odległość miejsc parkingowych od granicy działki zainwestowanej i dlaczego przyjęto, że jest ona zgodna z wymogami rozporządzenia.

Tym samym i w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego okazało się przedwczesne, podjęte bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy.

W takim stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a, uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa.