II OSK 1130/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-07-09	
Data wpływu	2008-07-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 366/06	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 183 par. 2 pkt 3;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia del. WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i N. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 366/06 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2005 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 366/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi A. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] oraz porzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...],[...] Wójt Gminy R. W. (zwany dalej "Wójtem") na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717; z późn. zm., zwanej w skrócie "p.z.p.") ustalił na wniosek K. i N. W. warunki zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] w Skawie pod budowę budynku gospodarczo – garażowego, wolnostojącego na działce [...] wraz z urządzeniami budowlanymi: zbiornik na ścieki, przyłącz wodociągowy od budowanego budynku mieszkalnego do projektowanego budynku, przyłącz kanalizacyjny od projektowanego zbiornika na ścieki do projektowanego budynku, przyłącz energetyczny – kablem ziemnym z przyłącza realizowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] i nr [...] do projektowanego budynku gospodarczo - garażowego. Warunki dla nowej zabudowy organ ustalił w sposób następujący: wskaźnik powierzchni zabudowy projektowanej w stosunku do powierzchni działki z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania: 33,75, pow. biologicznie czynna ok. 66,25 %, szerokość elewacji frontowej: około 15, 96 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynków: max 4-6 m, geometria dachu: dwuspadowy o układzie symetrycznym o nachyleniu połaci - 45 stopni, maksymalna wysokość kalenicy: 10 m od najniższego poziomu terenu przy wejściu. Organ ustalił także warunki i szczegółowe zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, w zakresie melioracji wodnych, w zakresie ochronny przyrody, w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego - zgodnie z postanowieniami znajdującymi się w aktach sprawy, oraz wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz przyrody, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Jako załącznik nr 1 do decyzji organ wskazał mapę sytuacyjno - wysokościową w skali 1:500. Odnośnie wyników analizy części opisowej i graficznej organ wskazał, że dotyczą one inwestora i znajdują się w aktach sprawy.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art.59 i art. 61 p.z.p. i uznał, że ustalenia decyzji są zgodne z art. 61 ust. 1 p.z.p., a projekt decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienia. Odnosząc się do uwag zgłaszanych przez strony w toku postępowania organ podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich., bowiem jej głównym celem jest stwierdzenie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami p.z.p., oraz z przepisami szczególnymi, w związku z brakiem planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Skawa. Odnośnie uwag stron dotyczących wprowadzenia ewentualnych funkcji usług w planowanym budynku, wymagałoby to odrębnego postępowania wynikającego przepisów Prawa budowlanego, Prawa ochrony środowiska, czy innych przepisów, w zależności od rodzaju usług. Wniosek wszczynający postępowanie dotyczył budowy budynku gospodarczo-garażowego, a nie usług.

Po doręczeniu powyższej decyzji stronom, na wyraźne żądanie A. G. i R. G. organ doręczył im załącznik nr 1 do decyzji, oraz część opisową i graficzną wyników analizy i poinformował, że w związku z powyższym termin do wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia załączników.

Od powyższej decyzji odwołał się A. G. zarzucając naruszenie przez organ przepisu § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezgodne z tym przepisem określenie granicy obszaru analizowanego, naruszenie art. 61 ust. 1 p.z.p., oraz art. 28 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."). Według odwołującego się analiza została przeprowadzona nieprawidłowo, ponieważ na analizowanym obszarze nie ma budynku o podobnej albo zbliżonej funkcji, oraz cechach i parametrach jak budynek projektowany. Są natomiast dobudowane garaże jednostanowiskowe i niewielkie budynki gospodarcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 56 i art. 64 p.z.p. nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja została wydana w oparciu o analizę architektoniczno-urbanistyczną sytuacji przestrzennej w otoczeniu działki objętej wnioskiem, oraz przepisy p.z.p. i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. . Kolegium uznało za niesłuszny zarzut dotyczący niewłaściwego określenia funkcji proponowanego do realizacji obiektu. Zdaniem organu czym innym jest funkcja gospodarczo-garażowa w praktyce projektowania architektonicznego i urbanistycznego, a czym innym prowadzenie działalności gospodarczej w jakimkolwiek budynku, także gospodarczo-garażowym. Prowadzenie działalności gospodarczej wymaga sprecyzowania jej rodzaju i uzyskania decyzji wz dla obiektu o funkcji usługowej, lub produkcyjnej, względnie uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania już istniejącego obiektu budowlanego, ew. decyzji zezwalającej na przebudowę i adaptację. Zamierzona inwestycja dotyczy pomocniczego obiektu gospodarczo-garażowego powszechnie występującego w zespołach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Świadczy o tym uprzednio wydane pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tych samych działkach, jak również stwierdzony w analizie charakter zabudowy na działkach sąsiednich. Próba uruchomienia w takim obiekcie już po zrealizowaniu jakiejkolwiek działalności gospodarczej bez uzyskania wcześniejszej decyzji o zmianie sposobu jego użytkowania byłaby samowolą budowlaną podlegającą sankcjom wynikającym z art. 71a Prawa budowlanego. Kolegium uznało za niesłuszny zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, w szczególności dotyczący określenia obszaru analizowanego, ponieważ kontynuacja funkcji dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zagrodowej, której integralną częścią są dobudowane lub wolnostojące obiekty gospodarcze lub garażowe - jest oczywista. Wielkość obiektu mieści się w granicach "zewnętrznych uwarunkowań architektonicznych dla przeciętnych budynków występujących w zagrodach wiejskich na obszarze tej miejscowości." Nie można także kwestionować prawa inwestora do posiadania i przechowywania na swojej nieruchomości trzech pojazdów kołowych, a wywodzenie z tego faktu wniosku, że będzie on prowadził działalność usługową związaną z naprawą samochodów byłoby nadużyciem interpretacyjnym. Za niezasadny uznało Kolegium zarzut skargi dotyczący pominięcia w postępowaniu wszystkich stron, nawet jeżeli twierdzenie takie byłoby prawdziwe, bowiem brak upoważnienia ze strony takich osób do działania w ich imieniu.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. G..

Skarżący zarzucił naruszenie § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż projektowany obiekt nie spełnia warunków przewidzianych tym przepisem, naruszenie przepisów techniczno-budowlanych ww. rozporządzenia w zakresie dotyczącym minimalnego czasu nasłonecznienia budynku skarżącego, brak ustalenia przez organy wpływu planowanej inwestycji i ewentualnego prowadzenia w przedmiotowym budynku działalności gospodarczej w postaci warsztatu samochodowego na warunki higieniczno-sanitarne, oraz bezpieczeństwo p-poż sąsiednich nieruchomości, w szczególności nieruchomości skarżącego, niezweryfikowanie przez organy, czy parametry projektowanej inwestycji nie wykraczają poza warunki niezbędne dla tego typu zabudowy, oraz naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza podstaw prawnych i faktycznych wydanego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, że z treści skargi wynika, iż skarżący myli zapewne decyzję o warunkach zabudowy z decyzją o pozwoleniu na budowę. Twierdzenia i obawy skarżącego odnośnie ewentualnego prowadzenia w przyszłości przez inwestorów działalności gospodarczej, oraz naruszenia przepisów techniczno-budowlanych są przedwczesne. Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skargę należało uwzględnić, jednak tylko częściowo w uwzględnieniu podnoszonych w niej zarzutów.

Sąd wskazał, że art. 61 ust. 1 p.z.p. zawiera pięć warunków, których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Ust. 1 tego przepisu stanowi, że wydanie takiej decyzji jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności wykorzystania terenu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej a określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy, (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2005 r. wyd. 2, kom. do art. 61). W wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 p.z.p. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem"). Cechy, do których trzeba dostosować nową zabudowę, zostały w sposób szczegółowy prawnie uregulowane, wiążąc organy wydające decyzję.

Przepis § 3 rozporządzenia nakazuje organowi orzekającemu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyznaczenie wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 p.z.p. ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wobec takiego brzmienia przepisu należy uznać, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego uwidoczniony w załączniku nr 1 do decyzji organu l instancji nie odpowiada treści § 3, ponieważ nie spełnia warunku odległości od terenu inwestycji . Jak wynika z treści mapy i zaznaczonego na niej obszaru analizowanego odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 (zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia) nie stanowi wielkości określonej jako niezbędne minimum odległości granic obszaru analizowanego od terenu inwestycji. Granice te zostały wyznaczone w odległości mniejszej, niż wymagana przepisem. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego powinno nastąpić w odległości nie mniejszej niż 50 metrów , wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, z każdej jej strony, co wynika z treści § 3 rozporządzenia ("wyznacza wokół"). Uchybienie to Sąd I instancji uznał za mające wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę nadto pozostałe wady analizy, na której oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu analiza została przeprowadzona pobieżnie i w sposób wybiórczy. Sąd podkreślił, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i ust. 6 i 7 p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 p.z.p..(tak wyrok WSA z 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54).

Sad podkreślił, że § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż organ przeprowadza analizę na obszarze analizowanym, a nie na jego dowolnie wybranej części. Wynika to z założenia ustawodawcy, na którym oparte zostały zasady ustalania warunków nowej zabudowy, czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest ukształtowanie przestrzeni w harmonijną całość, z zagwarantowaniem ładu przestrzennego. Temu ma służyć wyznaczenie wokół terenu przyszłej inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy, z uwzględnieniem warunków, o których mowa w art. 61 p.z.p., w sposób, do którego zobowiązują szczegółowe przepisy rozporządzenia. W świetle jego przepisów brak możliwości odstąpienia od obowiązków organu w nim określonych. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją analizie e poddano tylko trzy spośród działek znajdujących się w błędnie zresztą wyznaczonym obszarze analizowanym, co narusza powyższy przepis. Nie wiadomo także czy informacje zawarte w części tekstowej warunków analizy dotyczą tylko trzech działek uznanych za sąsiednie, czy też wszystkich znajdujących się w obszarze analizowanym. Z treści analizy wynika, że na działkach sąsiednich znajdują się budynki mieszkalne z dobudowanymi garażami oraz dobudowaną częścią gospodarczą, podczas gdy organ ustalił, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy, jednak bez konkretnego uzasadnienia takiego stanowiska, tj wskazania dlaczego i w odniesieniu do jakiej zabudowy planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 pkt. 1 p.z.p. Sporządzona analiza została przyjęta przez organ całkowicie bezkrytycznie, co skutkuje błędnym uzasadnieniem zarówno decyzji organu l instancji, jak i decyzji zaskarżonej. Błędne - niezgodne z § 6 rozporządzenia jest określenie w decyzji organu l instancji szerokości elewacji frontowej budynku stanowiącego zamierzenie inwestycyjne. Przepis ten nie dopuszcza ustalenia szerokości elewacji przez użycie określenia "około". Decyzja błędnie określa wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. § 7 rozporządzenia stanowi, że parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem decyzja bezpodstawnie określa ten paramter jako "max. 4-6m".Z danych zawartych w analizie nie wynika, aby wysokość ta była wyznaczona w sposób, o którym mowa w § 7 rozporządzenia.

Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie decyzji organu l instancji nie zawiera oprócz powtórzenia treści przepisu art. 61 ust. 1 p.z.p. i wskazania przepisów odrębnych żadnych ustaleń dotyczących spełnienia warunków dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że kontynuacja funkcji (...) jest "oczywista". Zdaniem Sądu - nie wiadomo z czego ta oczywistość dla organu wynika, Ponadto ustalenie Kolegium, że "wielkość projektowanego obiektu odpowiada uwarunkowaniom architektonicznym dla przeciętnych budynków występujących w zagrodach wiejskich na obszarze tej miejscowości" nie ma żadnego odniesienia w przepisach p.z.p. decydujących o możliwości ustalenia warunków dla nowej zabudowy oraz sposobu określenia jej cech i gabarytów, o których mowa .w rozporządzeniu Nieuprawnione i nie mające oparcia w przepisach prawa jest ocenianie przez organ cech nowej zabudowy w odniesieniu do "przeciętnie istniejącej zabudowy w danej miejscowości". Badanie przesłanek decydujących o wydaniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy winno być dokonywane w odniesieniu do obszaru analizowanego.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że organy prowadzące postępowanie nie dokonały należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie z regułami zawartymi w art. 7 i 77 k.p.a.,co stanowi naruszenie tych przepisów. Nie można bowiem stwierdzić, czy przy prawidłowym przeprowadzeniu analizy decyzja ostateczna byłaby identyczna w treści jak decyzja zaskarżona.

Sąd podkreślił, że wady decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostały w ogóle dostrzeżone przez organ drugiej instancji, którego uzasadnienie dodatkowo zawiera całkowicie błędne stanowisko, iż niesłuszne są zarzuty odwołania w przedmiocie nieprawidłowego przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, oraz że nie ma znaczenia fakt objęcia analizą tylko terenu określonego zasięgiem podkładu geodezyjnego. Z powyższych ustaleń wynika, że zarzuty te zasługiwały na uwzględnienie.

Tym samym organ całkowicie zignorował wskazane przepisy rozporządzenia.

Za niezgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał zawarcie w uzasadnienie decyzji Kolegium niezrozumiałego twierdzenia dotyczącego prawidłowego ustalenia stron postępowania. Świadczy ono o nieprzeprowadzeniu przez organ drugiej instancji - który jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę - samodzielnych ustaleń co do stron postępowania, nadto stwierdzenia takiego nie można w żadnym razie uznać za wyjaśnienie zarzutu odwołania dotyczącego tej kwestii.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że wniosek o ustalenie warunków budowy powinien odpowiadać art. 52 p.z.p., w szczególności powinien zawierać określenie terenu objętego wnioskiem na mapie, o której mowa w ust. 2 pkt. 1 tego przepisu. Wniosek wszczynający postępowanie warunkowi temu nie odpowiada. Żadna z map załączonych do wniosku nie jest mapą, o jakiej mowa w powyższym przepisie. Nadto wniosek został podpisany przez N. W., natomiast organ wydał decyzję na wniosek K. i N. W.. K. W. nie była wnioskodawcą w kontrolowanym postępowaniu ani N. W. nie działał jako jej pełnomocnik, gdyż brak jakiejkolwiek wzmianki w tym przedmiocie jak i pełnomocnictwa do działania w imieniu K. W. przez męża. Złożenie przez jednego z małżonków wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej majątek wspólny małżonków, nie oznacza, że drugi z małżonków "automatycznie" może być uznany za wnioskodawcę w takim postępowaniu. Sąd stwierdził, że skoro K. W. nie była w sprawie wnioskodawcą, mogła być w tym stanie rzeczy jedynie uczestnikiem postępowania. Wada ta jest naruszeniem art. 7 i art. 61 § 1 k.p.a.

Sąd dostrzegł też naruszenie § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z tym przepisem wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z treści decyzji organu I instancji załącznik do decyzji stanowi "mapa sytuacyjno wysokościowa w skali 1:500". Istotnie w aktach sprawy znajduje się wspomniana mapa oznaczona jako załącznik nr 1, jednak nie zawiera ona podpisu osoby wydającej decyzję. Z treści decyzji wynika nadto, że wyniki analizy obszaru cz. opisowa i część graficzna "dotyczą inwestora, znajdują się w aktach sprawy". Stwierdzenie takie stoi w sprzeczności z § 9 rozporządzenia. Stosownie do powołanego przepisu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna zawierać następujące części składowe: część tekstowa decyzji (ust.1), część graficzna decyzji (ust.1), załącznik do decyzji w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i część graficzną. Znajdujące się w aktach sprawy części analizy są co prawda zaopatrzone adnotacją, iż stanowią załączniki do decyzji, oraz są zaopatrzone pieczęcią, zawierają stosowną adnotację, jednak wbrew powyższemu organ uznał, że załączników do decyzji nie stanowią. Żaden z nich nie został opatrzony podpisem osoby reprezentującej organ wydający decyzję. Skoro załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralna część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą na numer i datę decyzji (por. wyrok NSA z 12.10.2006 r. II OSK 491/06, Lex. nr 289267, wyrok NSA z 21.06.1999 r. IV SA 1757/98, lex nr 47867). Taki sam wymóg dotyczy zatem części tekstowej wyników analizy.

Za całkowicie błędne w świetle powyższego przepisu Sąd uznał należy stanowisko organu, iż wyniki analizy "dotyczą inwestora". Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancjo została doręczona stronom jako niekompletna, zatem doręczenia takiego nie można uznać za skuteczne. Tylko skarżący, oraz uczestniczka R. G. na swoje wyraźne zadanie otrzymali powyższe załączniki - jednak nie podpisane. Także tego uchybieniem organ drugiej instancji nie dostrzegł. Za skuteczne doręczenie stronom postępowania decyzji zdaniem Sądu można uznać jedynie doręczenie jej wraz z załącznikami wszystkim stronom postępowania, jeżeli załączniki stanowią integralną jej część.

Za niezasadne natomiast Sąd Wojewódzki uznał zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organy przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz brak ustaleń dotyczących wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo przeciwpożarowe oraz warunki higieniczno-sanitarne sąsiednich nieruchomości. Kwestie te są badane i rozstrzygane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie zaś w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W tym względzie Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, które miały obowiązek rozstrzygnąć sprawę wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budynku garażowo-gospodarczego, nie zaś budynku usługowego.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd Wojewódzki uznałe, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki do uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i N. W..

Zaskarżając wyrok w całości wnieśli o jego uchylenie i umorzenie postępowania.

Powołując się zarówno na art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a kastorzy zarzucili Sądowi I instancji:

– naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 i art. 61 ust. 1 pkt 1 – 7 p.z.p. w związku z § 3, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zakwestionowanie bezspornych okoliczności faktycznych sprawy udokumentowanych w sposób wyczerpujący i zgodny ze stosownymi przepisami, przy sprzecznej z tymi dowodami wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, czego potwierdzeniem są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Raba Wyżnia uchwalonego dnia 27 lutego 2006 r.

– naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskutek uwzględnienia skargi pomimo że zachodziła nieważność postępowania, wobec prawomocnego już osądzenia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt SA/Kr 968/06 odrzucające skargę m.in. A. G. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Nowotarskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., znak [...] w tym przedmiocie).

W uzasadnieniu pierwszego z podniesionych zarzutów kasatorzy podkreślili, że Sąd I instancji dokonał wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego w sprzeczności z dowodami zgromadzonymi w sprawie, co potwierdzają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Raba Wyżnia uchwalonego dnia 27 lutego 2006 r., które w całości powtórzyły warunki ustalone we wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej kasatorzy podnieśli, że powaga rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje w warunkach nie tylko tożsamości samego przedmiotu postępowania, ale i jego stron. Stan powagi rzeczy osądzonej powstaje na skutek prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy zgodności z prawem określonego przejawu działania lub bezczynności organu administracji publicznej, jednakże wyłącznie pomiędzy tymi samymi stronami postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie w związku ze wskazanym postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2007 r (sygn. akt SA/Kr 968/08) odrzucającego skargę m.in. A. G..

W tym względzie kasatorzy powołali się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r. (sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4 poz. 63) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r. (sygn. akt I FSK 71/05).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wskazane przez kasatorów naruszenie postępowania polegające na uwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji pomimo prawomocnego już osądzenia sprawy jest w istocie podniesieniem zarzutu nieważności postępowania z powodu zaistnienia przyczyny o której mowa w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Zarzut ten wymaga zatem rozpatrzenia w pierwszej kolejności.

Zasadnie kasatorzy podnoszą, że powaga rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje w warunkach nie tylko tożsamości samego przedmiotu postępowania, ale i jego stron. Stan powagi rzeczy osądzonej powstaje na skutek prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy zgodności z prawem określonego przejawu działania lub bezczynności organu administracji publicznej, jednakże wyłącznie pomiędzy tymi samymi stronami postępowania. Wywodzący skargę kasacyjną nie dostrzegł jednakże, że tak rozumiany stan powagi rzeczy osądzonej w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Jak wynika z dołączonego do skargi kasacyjnej postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 968/06) Sąd ten odrzucił skargę A. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem obecnie zaskarżone orzeczenie WSA w Krakowie – wyrok z dnia 9 stycznia 2008 r. zapadało w innym przedmiocie tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzyganie we wskazanych sprawach odbywa się w oparciu o różne podstawy prawne i wymaga przeprowadzenia dwóch różnych postępowań: zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ma swoją podstawę w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 28 i nast. rozdziału 4 tej ustawy – "Postęowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych), natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy – w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 i nast. p.z.p.). Sprawy te łączą się ze sobą o tyle, że w przypadku zaplanowania budowy na terenie pozbawionym planu zagospodarowania przestrzennego, przez wystąpieniem o pozwolenie na budowę konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, którą następnie należy przedłożyć przy wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Nie jest to jednak równoznaczne z tożsamością przedmiotu obu wskazanych rodzajów spraw, co skutkuje brakiem uznania, iż takiej tożsamości nie może być także w toku dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli w tych sprawach.

Przechodząc do oceny drugiego z postawionych zarzutów (acz wymienionego w pierwszej kolejności) należy zwrócić uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego wyboru podstawy, wskazania naruszonych przepisów, sformułowania zarzutów, ich uzasadnienia, a przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe bądź niepełne sformułowanie zarzutów utrudnia, a niekiedy wręcz uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej. Przy tak wysokich wymogach formalnych ustawodawca nie bez powodu wprowadził wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby o wysokich kwalifikacjach zawodowych tj. adwokata, radcę prawnego lub inną osobę wskazaną w art. 175 p.p.s.a.

Podniesiony jako pierwszy zarzut jest nieprecyzyjny.

W początkowej części mowa o naruszeniu prawa materialnego "poprzez zakwestionowanie bezspornych okoliczności faktycznych", natomiast w końcowej części mowa o "sprzecznej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego".

Uznając, iż w istocie wywodzący skargę stawia zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego, przejawiające się w jego błędnej wykładni, polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nieodzownym zatem elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji winno być wyraźne wskazanie na czym polega wadliwa interpretacja przez tenże sąd danego przepisu, a także wyjaśnienie jak - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - przepis ten powinien być rozumiany.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Zarzut ten nie może być zatem zweryfikowany.

W żaden sposób nie można przy tym przyjąć, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, że dowodem błędnej (a bliżej nie określonej) wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosowanych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego o treści zbieżnej z uchyloną decyzją o warunkach zabudowy. Tak postawiony zarzut dowodzi jedynie braku znajomości podstawowych przepisów w dziedzinie planowania przestrzennego. Czym innym jest bowiem dokonywane przez organ wykonawczy gminy ustalenie warunków zabudowy, wymagające zbadania stanu faktycznego i na jego podstawie określenia parametrów planowanej zabudowy, która musi się "dopasować" do zabudowy już istniejącej (art. 59, art. 61 p.z.p.), a czym innym jest korzystanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego z władztwa planistycznego, przejawiającego się zarówno możliwością ustanowienia takiego rodzaju wykorzystania terenu, jaki już występował w danym miejscu, jak też możliwością ustanowienia zupełnie nowego sposobu zagospodarowania terenu (por. art. 14 p.z.p.).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tą oddalił.