Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Op 26/20 w sprawie ze skargi T.H. na bezczynność Prezesa Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 maja 2020 r., II SAB/Op 26/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.H. (dalej: skarżący) na bezczynność Prezesa Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] Sp. z o.o. w N. (dalej: Prezes Przedsiębiorstwa) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1/ zobowiązał Prezesa Przedsiębiorstwa do załatwienia punktu 1 wniosku skarżącego z 31 stycznia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy,

2/ stwierdził, że bezczynność Prezesa Przedsiębiorstwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądził od Prezesa Przedsiębiorstwa na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji wskazał, że skarżący występował do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: Przedsiębiorstwo) o udostępnienie jako informacji publicznej:

"1) Kopii audytu w zakresie kontroli zarządczej, który został przeprowadzony w spółce, o którym mowa w uchwale nr 33/VII/2019 z dnia 28 stycznia 2019 r. wraz z ewentualnymi załącznikami.

2) Kopii umowy podpisanej z firmą, która przeprowadzała wyżej wymieniony audyt".

Skarżący otrzymał kopię żądanej umowy, natomiast odmówiono mu wydania kopii audytu w zakresie kontroli zarządczej, uznając, że jest on dokumentem o charakterze wewnętrznym nie zawierającym informacji o sprawach publicznych. Sąd zauważył, że przedmiot działalności Przedsiębiorstwa obejmuje w całości wykonywanie zadań własnych gminy (zadań o charakterze użyteczności publicznej), a więc zadań publicznych. W konsekwencji informacja o tym, jak w kontekście legalności, gospodarności, celowości i rzetelności wygląda realizacja przez spółkę komunalną powierzonych jej do wykonania zadań własnych gminy jest informacją o sprawach publicznych. W ocenie Sądu, wnioskowany dokument w postaci kopii "audytu" stanowi zatem informację publiczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Przedsiębiorstwa. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: u.d.i.p.) przez nieprawidłową interpretację polegającą na uznaniu, że informacją publiczną jest dokument wewnętrzny w postaci audytu, stanowiący dla Prezesa Przedsiębiorstwa opinię zewnętrzną i ekspertyzę, która ma na celu wyłącznie zgromadzenie niezbędnych informacji dotyczących Przedsiębiorstwa, mogących w przyszłości stanowić materiał pomocniczy w procesie reorganizacji. W jego ocenie, wytworzony na zlecenie przez podmiot zewnętrzny dokument to raport, zawierający ocenę funkcjonowania Przedsiębiorstwa pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, który nie stanowi informacji publicznej. Zawarte w nim informacje mają służyć poprawie funkcjonowania tego przedsiębiorstwa, są niejako wskazówką, rzetelną i obiektywną informacją dla zarządu. Wskazano natomiast, że zgodnie z wyrokiem NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, dokument, który służy wyłącznie usprawnieniu działalności danego podmiotu nie musi być udostępniany w trybie u.d.i.p. W świetle orzecznictwa, dokumenty wewnętrzne służą realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, ale nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

b. art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że mimo udzielenia 13 lutego 2020 r. odpowiedzi na wniosek skarżącego z 31 stycznia 2020 r. Prezes Przedsiębiorstwa pozostawał w bezczynności wobec tego wniosku. Wskazano, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów, a pisemne poinformowanie wnioskodawcy o powodach uniemożliwiających udzielenie żądanych informacji pozwala uwolnić się od zarzutu bezczynności. W niniejszej sprawie Prezes Przedsiębiorstwa uznał, że wnioskowana informacja nie posiada cech informacji publicznej tym samym nie mógł podjąć władczego rozstrzygnięcia, a jedynie poinformował skarżącego o wykonaniu drugiej części wniosku.

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych sprawy, co miało w konsekwencji istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Prezes Przedsiębiorstwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W złożonej z uchybieniem terminu odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie wywiedziona została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Co do zasady wówczas, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Rzeczą wręcz niezrozumiałą jest w czym strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 119 pkt 4 p.p.s.a., przecież z przepisu tego w sposób oczywisty wynika, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taki przypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarga dotyczyła bezczynności Prezesa Przedsiębiorstwa. Faktem bezspornym jest to, że sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 122 p.p.s.a. może ją przekazać do rozpoznania na rozprawie, jednak ani zarzut skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie nie wskazuje okoliczności z powodu których powinno to nastąpić. Stwierdzenie, że miałoby to nastąpić w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych nie wyjaśnia niczego, zwłaszcza że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie były zawiłe i zostały w sposób właściwy wyjaśnione.

Również zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

W dniu 13 lutego 2020 r. rzeczywiście została przesłana do skarżącego wiadomość, jednak stwierdzała ona jedynie tyle, że ocenie organu dokument wyszczególniony w pkt 1 wniosku nie stanowi informacji publicznej i jest dokumentem o charakterze wewnętrznym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych bezdyskusyjnie dominujący jest pogląd zgodnie z którym prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową. Na tle powyższego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że kopia "audytu", której udostępnienia żąda skarżący stanowi obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania spółki pod względem legalności, celowości, gospodarności i rzetelności. Trafnie Sąd stwierdził, że była to w istocie sfinansowana że środków publicznych kontrola wykonywania zadań własnych gminy w sferze użyteczności publicznej, a w szczególności wydatkowania środków publicznych powierzonych spółce komunalnej przez gminę.

W sytuacji gdy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p. zawiera sformułowanie, że informacją publiczną jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, to tym samym prawidłowe jest stanowisko, że informacja żądana w pkt 1 wniosku jest informacją publiczną.

Dokument w postaci audytu nie jest wprawdzie dokumentem urzędowym, jest jednak dokumentem oficjalnym funkcjonującym samodzielnie, posiadając cechy obiektywizmu, niezależności oraz bezstronności, dlatego też audyt jest dokumentem, który winien być skarżącemu udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjne, jeżeli dokument w postaci audytu stanowi informację publiczną to wniosek o jej udostępnienie powinien zostać rozpoznany zgodnie z unormowaniami ustawy. Nie można zatem uznać również tego aby lakoniczne pismo skierowane przez organ do skarżącego uwalniało Prezesa Przedsiębiorstwa od zarzutu pozostawania przez niego w bezczynności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sąd nie zasądził na rzecz T. H. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na to, że odpowiedź na skargę kasacyjną złożona została z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.